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    长三角地区高质量一体化发展水平研究报告(2018年)
    发布时间:2019-04-03 来源: 作者:孔令池,刘志彪

    区域经济一体化既是全球发展的大势所趋,也是中国发展的内生需要。从全球经济发展态势来看,世界多极化发展格局日趋明显,主要经济体的发展关联和交互影响程度日益加深,形成相互开放、相互依存、合作共赢的命运共同体成为国际地区间合作的主要趋势;从国内宏观形势和国家战略要求来看,加快健全区域合作机制,以整合资源、优势互补、分工协作、共生共享,协同应对发展挑战,培育新的增长动力与竞争优势,实现区域协调、有序、可持续发展,成为区域经济转型升级的紧迫内生需求。

    2018年11月,习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上发表主旨演讲,宣布将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。2019年3月,李克强总理在政府工作报告中提出,将长三角区域一体化发展上升为国家战略,编制实施发展规划纲要。这标志着长三角区域一体化发展迎来了历史性重大机遇,迈入更高质量一体化发展阶段。有鉴于此,对长三角区域一体化发展进程进行科学评估,厘清高质量一体化发展面临的主要瓶颈,从而有针对性地提出对策建议,具有重要的现实价值。本研究报告据此对长三角地区过去的一体化发展水平进行测度,分析长三角地区高质量一体化发展进程、特点及问题,提出深入推进长三角地区高质量一体化发展的对策和建议。

    一、长三角地区高质量一体化发展进程、特点及问题

    这些年来长三角地区差距持续缩小,经济联系更加活跃,区域产业分工合作水平进一步提升,市场整合度不断提高,科技创新能力显著增强,基础设施及基本公共服务明显改善,体制机制不断完善。但是,由于区域外延不断扩展,内部发展的不平衡问题依然比较突出,在深化发展进程中还存在一些深层次问题,并未得到根本解决。

    1.上海作为“龙头”的扩散效应不足,安徽尚未深度融入长三角地区。从理论上看,上海的“龙头”作用,就是要体现在过核心区域的扩散效应,带动落后地区的经济发展。但是实践中上海经济的“极化效应”目前还远大于其“扩散效应”。从经济联系强度指标来看,江苏、浙江、安徽对上海的经济联系量均不高;从可达性指标来看,江苏的可达性优于上海。目前上海作为“龙头”的扩散效应不够突出。此外,安徽对上海和浙江的经济联系程度并不高,交通可达性较差,且在高质量一体化发展的各项指标中,绝大多数指标值均落后于沪苏浙。因此安徽目前尚未深度融入长三角地区。

    2.要素市场一体化发展滞后于商品市场。消费品和资本品的市场分割指数的演变趋势没有显著差异,均呈现出不断震荡波动但波幅逐渐变小的稳定收敛趋势。也就是说,长三角地区消费品和资本品市场的分割程度逐渐减弱,即消费品和资本品的市场一体化程度趋于增强。劳动力市场的相对价格方差波动幅度较大,长三角地区劳动力市场一体化发展不够稳定,处在不断调整中。综合来看,消费品市场的分割指数低于资本品和劳动力市场的分割指数,即商品市场一体化水平高于要素市场。

    3.尚未充分发挥整体联动效应,优势产业重合度依然较高。从克鲁格曼专业化指标来看,长三角地区产业结构层次上的差异开始逐渐显现,地区间产业结构专业化分工趋于合理,产业一体化发展取得了一定的成效。但是,克鲁格曼专业化指数偏低,地区间专业化分工水平不高。从结构相似性系数指标来看,长三角地区产业结构趋同化现象依然比较突出,尤其是江浙皖同构现象较为严重,地区间低水平同质化竞争较为激烈。从区位商指标来看,长三角地区产业布局各有优势,存在着一定的互补性,但优势产业重合度依然较高。浙江省几乎所有区位商大于1的制造业行业均与江苏省重合,江苏省几乎所有区位商大于1的高端制造业行业均与上海重合。

    4.地区间创新人才投入差距扩大,产学研协同创新潜力较大。近年来,长三角地区规模以上工业企业在R&D经费方面的投入快速增加,其占GDP的比重也持续扩大,且地区间投入差距不断缩小。从规模以上工业企业R&D人员全时当量占就业人员比重的变异系数来看,长三角地区创新人才投入差距有缓慢扩大的趋势。从资金往来的情况来看,长三角地区研究与开发机构和高等学校R&D经费中企业资金的比重并不高,产学研协同创新潜力较大。

    5.地区间铁路交通网密度差异较大,亟待打通省际断头路。从变异系数来看,铁路交通网密度的变异系数远远高于公路交通网,即长三角地区间铁路交通网密度差异较大。公路交通网密度的变异系数始终维持在较低水平。但值得注意的是,长三角地区交通一体化不能仅仅是停留在表面、量变的阶段,还需要进一步打通省际公路断头路,不断提升省际通达力。

    6.信息基础设施建设和信息化应用差距缩小,但社会领域信息化协同和融合发展水平较差。从变异系数来看,长三角地区信息基础设施建设和信息化应用的内部差异不断缩小,为信息一体化水平的提升提供了技术支撑和方向引领。但是,在推动区域政务数据开放共享,形成社会民生、航运交通、城市安全等重要领域信息化应用全面对接,如加强医疗卫生、社会保障领域信息一体化建设、加强环境治理信息共享、完善交通智能化服务等方面亟待进一步提升发展水平。

    7.省际间贸易强度偏低,地区间对外贸易发展差距较大。从省际贸易依存度指标来看,江苏和安徽应该更注意防止地方保护和市场封锁,促进贸易往来和一体化发展。从国家铁路行政区域间货物交流情况来看,苏浙皖地方政府在相对封闭的条件下,推行自给自足,降低了省际间的贸易强度。从对外贸易依存度指标来看,对外贸易的区内差异较高,应该注重建立以我为主的价值链分工体系,促使苏浙沪皖合理分布于全球价值链的不同环节,共同参与全球产业竞争。从外资依存度指标来看,外商直接投资的地区分布相对平衡,地方政府应避免为争夺相对有限的市场和资源各自为战,恶性竞争。

    8.社会保障的内部差距扩大,文化基础设施的内部差距较大。从变异系数来看,长三角地区教育、医疗卫生的内部差异逐渐趋于收敛,即教育和医疗卫生的区内差异正缓慢缩小。城镇常住人口养老保险和基本医疗保险覆盖率的变异系数增长较为明显,表明长三角地区社会保障的内部差距呈现扩大的趋势。此外,人均拥有公共图书馆藏量的变异系数明显高于其他指标,也在一定程度上反映了长三角地区文化基础设施的内部差距较大,但是差距在不断缩小。

    9.生态环境相对脆弱,是新发展理念下实施高质量一体化发展的短板2017年,上海单位GDP 废水排放量相对较高,江苏单位GDP耗电量、固体废物排放量相对较高,浙江省单位GDP 耗电量、废水排放量相对较高,安徽省单位GDP耗电量、废水排放量、固体废物排放量均相对较高。江苏省和安徽省PM2.5、PM10年均浓度均远高于《环境空气质量标准》(GB3095-2012)二级评价标准,大气污染较为严重。上海市和浙江省的空气质量优于江苏省和安徽省,但是上海市和浙江省的PM2.5年均浓度也略高于或刚刚达到《环境空气质量标准》(GB3095-2012)二级评价标准。上海市和浙江省的酸雨发生率均远远高于江苏省和安徽省,空气质量也不容乐观。

    10.区域合作不断走向纵深,但依然存在体制机制不健全等现实挑战。真正可能长期地、持续地扭曲一体化进程的主要力量,可以归结为制度方面的阻碍因素。经过多年努力,长三角在跨地区协调机制建设方面已经取得了较为显著的成绩,但也面临政策配套、立法和资金等保障机制不完善、利益协调机制不健全等现实挑战。中央政府主导性的地区政策所形成的地区差异,以及由地方发展政策创造出来的差异等,是时下中国制度形成非一体化格局的主要因素。

    二、推进长三角地区高质量一体化发展的基本策略

    1.发挥上海的“龙头带动”作用,苏浙皖各展所长。上海的科技平台、金融平台、人力资源平台逐步向长三角其他地区开放,为长三角地区嫁接和配置全球资源创造条件。上海主动逐步退出一般性的、劳动密集型、能耗高的制造业,集中发展现代服务经济和战略性新兴产业,加快构建以服务业为主的现代产业体系,不断强化服务、管理、集散、创新等城市职能。并借助上海总部经济发达的优势,鼓励企业将生产环节转移到苏浙皖,形成合理的空间布局和产业链配套,从而将长三角地区打造成为交易成本和制造成本综合较低的区域。在此基础上,协调发展制造业集群与服务业集群,以产业集群为载体将行政边界模糊化,促使长三角一体化发展的主要机制在空间上扩散。

    2.转变地方政府职能,构筑区域共同市场。首先,由经济建设型政府转向公共服务型政府,将地方政府职能切实转变到提供公共服务、社会管理、维护社会秩序等方面,逐步修正和废除各地与一体化发展有冲突的地区性政策和法规,发挥市场在合理配置资源中的决定性作用。其次,更大力度、更深层次推进混合所有制改革,促使地方政府对企业的所有权约束减弱甚至取消。再次,通过协议让渡部分行政权力来集中实现一体化协调,比如在基础性的人才、技术、征信、交通、通信、生态保护等公共要素市场,通过地区协商、制度保障,协同建立统一的制度、标准和接口,加速经济政策的对接和一体化。

    3.发挥企业主体作用,构建统一竞争规则。首先,扶持和培育企业做强,鼓励区域内企业进行收购兼并,实现以企业为主体进行产业合作与协调,利用好市场的结构效应和竞争协调效应。其次,协调好各地产业政策和经济发展战略,调整产业政策的实施方式,推进经济从“发展竞争”转向“平等竞争”,也就是横向性、功能性和竞争性产业政策要逐步替代倾斜性的产业政策,并根据“竞争中立”原则,对所有经济主体实行“国民待遇”,在行业进入、税收征收、财政补贴、行政监管、政府采购等方面,给予不同所有制企业平等竞争的政策环境,并促成信息公开化和透明化,努力形成一个政策无差异的良好外部环境。

    4.打造区域联动机制,拓宽合作领域。一是积极推进前沿科技研究院所的合作创新联盟、大型科技仪器设备的共建共享联盟、科技创新公共服务平台的互联互通。依托行业领军企业,建立一批跨地区、跨行业的前沿科技创新研究机构,发挥领军企业在协调政产学研用,各地区制造业创新中心建设中的组织协调作用。二是加快构建高效便捷的综合立体交通网络,统筹推进铁路、公路、港航、机场等基础设施建设,构建互联互通,管理协同合作、服务共赢共享的现代化综合交通体系。三是系统打造区域一体化发展的感知服务网络,促进基于数据的跨区域、分布式生产和运营,在有形的飞地上打造无形的互联网平台,促使江苏制造业+互联网,浙江的互联网+制造业。四是健全公共服务共建共享机制,让区域内的人民平等享受教育、医疗卫生、文化服务和社会保障等一系列权利,推动教育资源共享、医疗卫生跨地区服务、文化产业联动发展、社会保障互联互通等,不断优化公共服务供给,拓展合作领域和深度。五是加强地区间的生态环境保护与资源节约合作,建立污染联防、联控机制,结合地区经济发展水平与环境污染状况进行层级布局。建立长三角生态环境基金,对区域性生态保护功能区建设建立补偿机制,促成优质生态产品供给能力不断提升。

    5.建立区域开放市场,构筑全面开放新格局。一是着力引进跨国集团的地区总部、研发机构、营销中心,加快构建以服务业为主的现代产业体系。加强苏浙皖与沪的合作,以上海作为高端服务外包业务的承接者和中转站,苏浙皖主动承接其中的某些流程或环节,并根据自身的比较优势,在服务业与服务外包方面有所作为。二是面向全球、“一带一路”沿线国家和地区,建立以我为主的价值链分工体系。在这一过程中,上海等中心城市可能成为企业总部集聚地区,长三角地区通过在“一带一路”沿线国家和地区设立工业园区等,开始将传统制造加工职能转移到海外。此外,积极推进长三角地区企业以并购形式对外直接投资,或者在海外建立研发中心,充分利用国际科技资源,增强自主创新能力。三是充分结合长江经济带建设,逐步将长三角地区的企业向长江中上游地区转移,避免相关产业过度向东南亚等地区转移,实现真正的溢出效应。

    6.合作支持自贸区建设,复制推广改革创新经验。随着上海自贸区制度创新的深入推进,以及大量可推广、可复制的经验出台,长三角各城市应主动对接,共享机遇,合作支持自贸区建设,促使国家战略平台功能将得到新的提升。未来各地区建立的类似于上海自贸区这样的制度创新载体和平台,应该承担一定的区域协调发展的功能,尤其要在实施负面清单管理、加大服务业开放等方面学习自贸区拆除政策壁垒、推进深度一体化的经验和做法,加速经济政策扩散的一体化。

    7.落实具体项目,推动合作协调。学习欧洲人务实的精神,合作协调要从具体的项目合作开始做起,避免在范围广泛的领域中进行抽象议论和长时间讨论。长三角地区也必须通过某些具体的项目行动来进行实实在在的联合,在这些以市场为导向的活动中,逐步打破区域行政壁垒,发展企业主体在区域间的自我联合、自我协调和自我发展机制。某些具体的、实实在在的联合战略构想和战略措施,可以是某些具体的基础设施如航空和港口的联合,也可以某个重大的科技合作研究项目,如新能源汽车使用和充电设施的一体化等等。

    8.加强顶层设计,探索更高规格的区域协同决策机制。一是着眼于服务国家发展大局,立足长三角整体发展和长远利益,一盘棋考虑、一条心谋划,努力形成共同行为准则,深入推进各类规划充分对接,充分发挥规划在区域一体化发展中的统筹和引领作用。二是适当借鉴美国地方政府联合会制度,组建包括上级行政人员、地方政府、专家学者和利益相关体的区域性协调机构,在研究策划、统筹规划、沟通协商、评估监督、信息服务、政策法律咨询等方面形成常态化、实体化、专业化运行机制,推动和引导长三角地区经济全方位、多层次的合作。三是加快形成基于长三角地区协调发展的共同事务处理机制,协调地方政府在区域合作进程中的冲突和纠纷,确保经济秩序的正常运行,促使区域内部各地区利益空间得以向外延伸,缓解地区间的利益矛盾,维护各地区的利益均衡。
     


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