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    沈晓杰:“腾老换青”缓解大都市的城市病
    发布时间:2018-08-14 来源: 作者:沈晓杰

    【“中国农村改革”系列】

    在前面的两篇文章(《乡村振兴,希望在城市中产阶级》《如何破解中国式养老困境?》)中,笔者从乡村振兴战略的新动能和化解中国老龄化社会养老困境两个方面,阐述了把新下乡作为系统解决当今中国社会“不平等不均衡”这个主要矛盾的新国策的必要性。

    但是,如果人们只把新下乡巨大的社会功能和作用归纳为只有上述两项的话,就会遗漏了它意想不到的的另一巨大的社会功能——疏解长期悬而未决的大都市人口过度拥挤的问题。

    人们也许对去年北京的“低端人口大清退”的突击运动还记忆犹新。那场由一场大火所引发的北京全市性“安全隐患大排查大清理大整治专项行动”,导致的结果是“低端人口大清退”。虽然官方对此否认,但北京市政府近两年召开的常务会议中,“人口调控”都是会议的第一主题。当时不仅肯定各区“加强人口调控措施有力”,而且要求把人口调控和“疏解整治促提升”十大专项行动方案“结合起来”。从中不难看出,北京市领导当时就背负着"最大程度疏解人口"的历史使命。

    不过,疏解过度拥挤的北京、上海等地人口,确实也到了刻不容缓之时。但问题的关键在于,究竟选择什么样的方式和方法,才能使市民以乐意和自愿的方式,按照城乡发展和市场的规律自行疏解。

    现在行政上的“潜规则”,似乎首先是以高房价等抬高生活成本的招式,来挤压新市民的生存空间和质量。当把他们逼到群租房地下室厂商住杂居和城中村棚户区后,再以各种规制加以驱散。一旦有意外发生,行政权力更是“借势”以疾风暴雨式的高压手段运动化,以达到“最大程度疏散人口”之效。但这种说不出口、得不偿失的“潜规则”,除了加深了“塔西佗陷阱”、激化社会矛盾外,实际上并没有助于达到疏解人口的目标。

    这就需要在政策设计的源头上找到新的解决问题的钥匙。在人口高达2000多万的北京、上海和其他的大都市中,生活着各种各样的人群。过去在人口调控上,官场习惯于拿“低端人群”开刀。但是,有哪一个城市的运作和社会的生活,少得了“低端人群”的支撑?如果硬要说“疏解低端人口”的“好处”,唯一的大概是让某些人减轻了大都市维稳的压力,就像平壤一般。

    那么,有没有什么新招,使拥挤在大都市的人群,高高兴兴根据市场的引导,自觉自愿的进行人口疏解和流动呢?答案是肯定的。

    其实,如果换一种思路,按照城市人口工作和生活的规律和结构,敞开政策大门,打破城乡双向流动的政策禁区,释放被大都市捆绑的、愿意到乡村寻求“新生活”的养老和休闲人群(甚至包括可远程soho办公的白领)到乡村的通路,过度拥挤的城市人口,就会自然而然的疏解。

    并不是任何人都喜欢像蚂蚁一样,生活在交通拥堵、空气污染和住房像钢筋混凝土森林一般的大都市。除了因工作饭碗、孩子教育等离不开大都市本地的,也有相当多的市民尤其是退休养老群体,更愿意到空气清新、环境优美、更适宜人居的乡村山水田园享受桃花源般的生活。

    如果能使他们在保留大都市户籍和各种福利的条件下,可按照自己的意愿,到乡村长期租赁按照城市休闲人群需求统一规划建设好的新型康养小镇居住,有多少人会不心动呢。

    这种按市民的意愿和市场的规律实行的消减大都市人口的举措,要比那些政府的“行政之手”驱赶“低端人口” 粗暴方式,高明和有效得多。大都市疏解过度拥挤人口,眼睛不能盯在“低端”,而应该根据不同人口的需求和结构,按照人们的意愿和市场的规律“自由互动”。

    这些年,中国各级政府也出台过不少措施,鼓励进城务工人员返乡和来自农村的大学毕业生和退伍军人回乡创业,甚至还推出了各种优惠,但效果不显。其中的核心问题,如果没有新的产业链支撑,没有巨大新产业的发展,无论是返城回乡还是新的创业,都可能产生一个新的落空,成为没有立基之足的“创新”。

    而乡村养老是万亿级的朝阳产业,它的发展不仅为城市七八千万的养老人群提供了“阳关大道”,更为数千万回乡务工和创业人员提供了不可多得的机遇。

    根据国家统计局上月公布的2017年国民经济和社会发展统计公报,到2017年末中国城镇共有常住人口8.13亿(81347万人,占总人口58.52% )。如果能实现上亿人口(七八千万的城市退休养老人群和两千万左右服务乡村养老产业链的回乡劳动者)的“下乡”,相当于城镇常住人口减少八分之一。

    如果从城市的角度,给这消减八分之一人口的举措算一笔大帐,就不难发现,它至少能带来这几方面巨大的“正能量”:

    首先, 它至少可减少城市十分之一人口,有效遏制大都城市人口规模化的无序增长。

    中国早在上世纪八十年代就提出了“控制大城市规模”,2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,又把“合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模”,作为其中的重要一环,但效果几乎为零。

    随着自然环境严重恶化,城市交通拥挤不堪,住房和居住问题“民怨沸腾”,以及人口激剧增长后日益突出的社会问题,都市病带来的各种“病症”的激化,使控制大城市规模和人口成为一项“政治任务”。国务院2014年还专门发文,要求“严格控制特大城市人口规模,合理确定大城市落户条件”。尽管对控制大中城市人口规模的利弊有不同的议论,但该项政策还是被坚定的执行下来。

    但行政的力量在和市场规律的博弈中,常常是不战自败。控制大中城市人口规模之战也是如此。

    为了控制大城市人口,各地政府在“行政之手”上不遗余力。从限购住房到清理群租房“赶人”,从限制外来人口孩子就学到中高考的限制。而所谓的“积分制”,更是把各种门槛强化成“制度化的紧固棒”。就拿北京市推出的积分落户办法来说,有学者测算,每年可达标落户的不超万人。而上海和广州则显得“更绝”,据报道,从2010年至2015年期间,上海全市靠积分落户的,总共只有2.6万人,年均5000人,而广州2016年的积分落户名额也就是4500人。

    而与此成鲜明对比的是,仅2015年北京市的常住人口就比2014年增加了18.5万人。2015年,在北京市常住的外来人口就高达822万余人,占了当年全市常住人口(2170.5万人)的38%。与北京等情况相似的全国众多的一二线大中城市的人口增加的发展额大致如此。

    事实证明:政府靠抬高门槛、提升生活和居住成本的办法来“堵住”外来人口的流入大城市的办法是行不通的。更何况,在流入大城市的人群中,各类行业的精英人才和每年的大学毕业生就占到很大的比例,他们都是大城市发展不可或缺的后续力量。

    要从根本上解决大城市人口拥堵的问题,最重要的不是在堵,而是在疏;不是要把作为生产力最重要要素的人力资本挡在门外,而是应该用放开和市场自愿的方法,把大城市里的退休养老人群,引导到更能提高生活质量和养老水平的乡村中去。中国大城市的人口只有实现了双向流动,才能使城市更加健康。

    前面我们已讲到,实施“新上山下乡”,就可为城市减少八分之一的人口。这将给现在拥挤不堪的大都市,带来焕然一新的巨变。

    拿北京来说,若八分之一的人口选择到乡村养老或回乡从事养老产业链,以2017年末北京市2170.7万常住人口计算,就相当于271万人可流出北京,使北京市常住人口一下子压缩到1900万人以内。此举不仅可“抵消”今后十几年北京的外来人口流入的压力,还可立竿见影的实现大都市拥挤人口的消肿。以此类推, 上海这个中国人口最多的城市(2418.33万人),也可大降302万人,重新回到2100多万人的水平。

    所以说,要把中国的大都市人口控制在合理规模,仅在控制人口入城上做文章是远远不够的,关键要在双向流动上做好文章。尤其是要把在过度拥挤的大中城市中退休和休闲人群,在自觉自愿、实惠互利的市场驱动的基础上,大规模成批量的疏导到农村去。这样,才能从根本上疏解城市过度拥挤的人口。

    其次,“腾老换青”优选人力资源结构,将为城市带来更多的人口红利和竞争力。

    我们前面已讲过北京、上海和广州等大都市,为了控制城市的人口增长规模,所采取的“积分入籍” 荒诞到了何等地步。无论国内有多少各类尖子人才涌入,无论世界各地的学者和商界精英有多么青睐,北京一年能达标落户的不超万人,上海和广州的积分落户人数少到可怜的每年5000人左右。

    这种为了控制大都市人口规模,不惜把各种经济发展所需的精英人才和人力资源挡在合法入籍大门之外的做法,不仅和城市发展需求和国际惯例背道而驰,更是对大城市国际竞争力的遏制。

    而放开政策,鼓励和支持城市的养老人群到农村养老,不仅可大大提升和丰富他们养老生活的品质和内容,更为城市吸引青年英才腾挪了空间。这种“腾老换青”,在把城市发展急需的大批青年人才和人口红利吸引进来同时,大都市的常住人口并没有增加。有了这样的人口双向流动,北京、上海和广州等大城市就是把积分入籍标准放宽10-20倍(每年三市各入籍20万人),也不再会有“人满为患”之虞。

    再次, 可大大缓解大都市日益严重的城市病,为城市持续健康发展提供了更大的空间。

    今天中国城市社会日益严重和恶化的城市病问题,已引起越来越多关注。无论是中央再三提出的严格控制大城市规模,还是这几年出台的要求转移大都市“非核心城市功能”,目的都是为了消减日益恶化的城市病的影响和效应。

    大都市人口的高度集聚,首先带来的是公共资源的紧张。上学难、看病难和住房难,根本的原因就在于城市人口的过度拥挤。全国几乎所有大城市都存在的堵车问题,更是形象反映了大城市拥堵紧张的程度。交通拥堵不仅影响了居民的生活质量、工作效率和时间成本,更加剧了城市的空气污染。

    除了机动车所带来的空气污染,人口和产业的过度积聚还带来了多方面环境和资源的问题。如水资源的污染和短缺、空气污染的日益加剧,以及由污染所带来的各种健康问题的频发等。世界银行认为,由污染造成的健康成本和生产力的损失大约相当于国内生产总值的1%到5%。

    高度集聚的大城市,除了带来土地、水资源和住房等方面的短缺,同时也带来就业竞争激烈、贫富差别拉大和犯罪率居高不下等社会问题。

    放在这样的大背景下,审视到乡村抱团养老的“新上山下乡”意义,怎么评价都不为过。

    最后,可化解大城市住房问题和高房价引发的突出矛盾,使住得宜居更易实现。

    对大都市的城市病,市民最切肤的感受,恐怕就是高房价和住房问题了。尤其是对那些群租或蜗居在大城市各个角落的“蚁族”来说,虽然买不起房,但能否租的好房就显得更为重要。特别是在北京等地住房土地供应减少政策环境下,现有存量租房的供求总量的变化,更是直接关系到他们租房的好坏。

    而一旦占大城市总人口九分之一的的养老人群下乡抱团养老,势必使本来紧张的存量租房市场的供应,将会出现翻天覆地的变化。

    同样以北京为例,一旦政策门槛放宽使城市三分之一养老人群在市场刺激下自愿到乡村养老,连同回乡从事养老产业的人群,北京城区人口总量减少八分之一,必将极大的改变新市民住房和租房市场的格局。

    根据统计数据,2015年北京城镇居民人均住房建筑面积31.69平方米。考虑一般可在乡村田园养老以中产阶层和享受过实物分房的老人为主,他们的人均住房面积要比平均水平高,估算在40平方米左右,夫妻俩就是80平米。一旦他们到乡村养老,原有的市区住房就可出租以提高养老的生活质量。

    以2015年为例,当年北京的人口为1877.7万,占总人口九分之一的部分养老人群到乡村田园养老,就有208.63万老人可把自己原有的住房对外出租,相当于北京的房地产市场一下子多出了8345.3万平方米的存量住房可以对外出租。这比当年北京市销售出去的1127.3万平方米商品住房高出7.4倍。也就是说,新的“上山下乡”,可使北京新增的租房供应总量,超过北京市7年新建商品住房的销售总量。当市场出现这样的格局,无论是北京的房价还是租房市场,都会发生翻天覆地的巨变。房价下降和租得好房,不会再是一句空话。

    这8300多万平方米的存量住房空置推向租房市场后,可为满足多少北京新市民和外来务工人员租房需求呢?前两年一份专业调查研究报告称,北京外来务工人员人均居住面积不足4平方米。我们以人均15平方米“半小康住房”计算,这就可为556万外来务工人员提供空闲的住房;如果按人均20平方米的“低收入者住房小康标准”计算,则可满足417万外来务工人员的租房需求(据统计报告,2015年北京包括乡村的常住外来人口822.6万人)。

    北京市如此,全国各大城市也是一样。可以说,城市养老人群的“下乡”,在民生上得益最大的,就是对房地产和租房市场的根本性转化和良性发展。

    以上还是从城市的角度来看。而从国家城乡融合发展的大趋势来看,城市养老人群“新上山下乡”,将更好的促进社会公共资源向乡村倾斜,促进城乡一体化全面小康社会的均衡发展。

    七八千万的城市养老人群逆向流动到乡村,以及随之而来的为养老产业链、乡村旅游休闲和其他新型农业服务的至少两三千万人口回流到农村,一亿多人口的到来,除了带来人流、资本、技术、观念和文化等方面的变化外,更为政府公共资源投入向乡村倾斜提供了条件。

    在城市化人口单向流动时代,农村的空心化和边缘化,使国家的公共资源对农村的投入也相对减少。城市养老人群的新上山下乡带回的一亿多人,特别是对医疗健康依赖性强的养老人群的到来,既是对国家医疗卫生等公共资源的下乡提出了要求,更为公共资源发挥作用提供了广阔的市场和空间。

    总之,打破城乡人口逆向流动的政策门槛,鼓励和支持城市中等收入退休人群的“新上山下乡”创新之策,不仅是实施乡村振兴战略、鼓励和引导社会资本和各界人士投入乡村建设、激活乡村发展各种要素的最佳体现,而且更是解决城市人口拥挤和养老等老大难问题不可多得的良方。同时,也是创新建立城乡融合发展体制和政策的典范。可成为一举三赢的新国策。

    原载于FT中文网

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