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    张月友:积极财政政策重走基建老路?
    发布时间:2018-08-02 来源: 作者:张月友

    导读:7.23国常会提出“积极财政政策要更加积极”和7.31政治局会议提出“财政政策要发挥更大作用”都是对上半年我国积极财政政策缺少预见性和主动性的纠偏。下半年,基建投资将成为我国财政政策扩大需求的一个有效而重要的抓手,但积极财政政策更加积极的空间却不在基建投资,而在减税降费。


    7月23日国务院召开常务会议,要求积极财政政策要更加积极,并提出了四项举措。其中,提出“加快今年1.35万亿元地方政府专项债券发行和使用进度,在推动在建基础设施项目上早见成效”属于财政落实基建投资的政策。消息一出,资本市场大基建板块上演涨停潮。市场对积极财政加快基建投资政策议论很多,甚至有很大一部分声音认为,这标志着我国下半年的宏观调控政策转向重走基建的老路。事实果真如此吗?

    本次国务院召开常务会议之前,有关积极财政政策是否真积极的讨论是一个经济热点话题。这也是本次国常会提出“积极财政政策要更加积极”的一个重要背景。

    积极的财政政策从内容上看,主要有两方面,一是支出端的政府扩大投资和购买,一是收入端的加大减税降费。通常,在平衡预算时,因为政府支出的80%以上来源于税收,这两者的方向相反。而在赤字预算时,两者方向可以相同。所以,积极的财政政策一般都体现为赤字预算。规模上表现为赤字扩大,比重上表现为赤字率上升。也就是说,积极财政政策在支出端体现为加大政府支出强度。在收入端体现为企业和个人税费减少。而且从逆周期宏观调控需要看,在强度上,一般在经济增速上行时期,为了抑制经济过热,赤字率要下降,税收增长要加快,且其下降和增长速度通常应超过GDP增速。反之,在经济增速下行时期,为了减缓经济下行,赤字率要上升,税收增长要下降,且其上升和下降的速度也要超过GDP增速。

    我国上半年的积极财政政策表现如何呢?上半年,我国 GDP增速是6.8%,分季度看,第一季度是6.8%,第二季度是6.7%。总体的经济走势在季度表现上重回下行通道。而我国宏观杠杠率仍在缓慢攀升,加上外围利率中枢抬升和外贸因素扰动,经济形势较为严峻。为了保持经济平稳运行,按照逆周期调控的思路,此时积极的财政政策理当体现为,赤字规模扩大,赤字率提升,税收收入下降。或者至少是,赤字规模如果不变,财政赤字在序时进度安排上要加快,税收增速要低于GDP增长。但实际情况恰恰相反,今年我国的赤字规模计划是2.38万亿,与2017年持平,并没有因为经济形势朝着严峻复杂的方向演变而提高。由于GDP规模还在增加,所以我国的赤字率由去年的3%下调为今年的2.6%。更重要地,按照序时进度,全年2.38万亿的赤字规模,时间过去一半,赤字规模安排至少也要过一半。也即,到7月初,我国的赤字规模理应超过1.69万亿。但现实也没有:1-6月份,我国一般公共预算支出进度达到了全年预算的53.18%,虽然已略超序时进度,但一般公共预算收入也超过了序时进度达到了全年的56.96%。算上2017年调入资金2853亿元的一半,我国上半年的财政赤字大约是5834.5亿,不到半年计划财政赤字1.69万亿的55%。可见,从赤字规模上看,上半年,我国财政赤字并没有完成序时进度安排,所谓的积极财政政策在主观上未起到托底经济的功能。从税收上看,根据相关统计资料,上半年我国共组织税收收入(已扣减出口退税)81607亿元,同比增长15.3%。增长幅度甚至是GDP增速的两倍以上,税收也不降反升,客观上紧缩了企业和个人的投资和消费支出。

    总之,面对国内外复杂的经济形势,上半年无论是从财政赤字率下降,还是从税收收入增速超过GDP增速的两倍以上,亦或是从既定财政赤字规模时序安排进度只达到计划的一半左右看,我国所谓积极的财政政策,确实不能说是积极,甚至可以说是紧缩的。从逆周期调控的效果上,不仅在经济下行时,主观上没有发挥托底经济的功能,客观上还加重了经济下行压力。

    自2010年以来,我国宏观调控一直实行“稳健货币政策+积极财政政策”组合。这是基于国家政策要做好“防风险”和“稳增长”平衡需要出台的合适的调控政策组合。到2016年第四季度,中国经济缓慢走出生产领域通货紧缩,经济开始温和复苏。当年底,中央经济工作会议适时将稳健货币政策修改为“稳健中性货币政策”,但积极财政政策没有变。2016年赤字率也由2.5%上升为3%,达到所谓的国际警戒线水平。2017年赤字率继续维持了3%的较高水平。在这一政策组合的刺激下,去年我国GDP增速达到了6.9%,首超80万亿元人民币,经济增速实现了2011年以来的首次回升。下半年,十九大和中央经济工作会议确立了中国经济由高速增长转向高质量发展,对经济增速容忍度进一步提高,宏观调控核心也由做好“防风险”和“稳增长”平衡,转向了“防风险”、“保就业”和“惠民生”。加上在2017年底,2018年全国财政工作会议胜利召开,会议分析了我国经济和财政形势,认为中国宏观经济在2018年仍将保持较好态势,名义GDP将保持在10%或以上,财政增收有基础,此时适度下调赤字率,有利于控制宏观杠杆率中的政府债务,也有利于财政可持续,而且可以为其他宏观调控留出更多政策空间,以应对未来的风险。因此,2018年3月20日,全国人大通过《政府工作报告》及《2017预算执行情况和2018年草案》,对我国2018年财政收支预算做了安排:一方面,虽然2018年仍实施积极的财政政策,绝对赤字规模保持2017年2.38万亿不变,但一般公共预算赤字率下调为2.6%;另一方面,专项债券增加5500亿至1.35万亿,将优先支持在建项目平稳建设。

    遗憾地是,国际环境变化莫测,到2018年3月下旬,美国悍然对我发动贸易战。受此影响,上半年我国贸易顺差进一步大幅收窄26.7%。一季度我国名义GDP增速也由去年第四季度的11.1%大幅下降为10.20%,第二季度更是突破了10%,下降到只有9.78%。但积极财政政策执行的还是去年底召开的政府工作报告和中央经济工作会议的既定部署,并没有跟随经济形势变化而变化。究其原因,大致有三:第一,2018年是去杠杆之年,中央高度重视控制地方隐性债务风险和宏观杠杆率,地方政府积极财政政策的空间受到压缩;第二,相对于货币政策,财政政策有更长的发现问题和做出决策的时滞;最后也是最重要地,由于多种原因,我国积极财政政策实际上多是被动和消极的应对新情况、新问题,缺乏应对突发经济问题的主动性和预见性。

    综上,7.23国常会提出“积极财政政策要更加积极”其实是对上半年我国积极财政政策缺少预见性和主动性的一种纠偏。但这种纠偏的抓手在哪里,是否意味着我国宏观调控从此转向重走基建老路呢?

    1. 下半年扩大内需的积极财政政策抓手在投资。从我国宏观总需求三架马车看:第一,社会消费品零售总额月同比增长在3月份以来已经跌破了10%,而且连续创新低。到5月份的同比增长只有8.5%,是近12年以来的新低。而目前的消费支出占GDP的增长贡献率却已经高达78.5%,接近发达国家80%的高水平。加上我国居民部门杠杆率最近10年猛增了30%。继续寄希望于提升消费马车拉动增长的风险较大。第二,受中美贸易战影响,我国上半年贸易顺差持续收窄,个别月份甚至出现了贸易逆差。更重要地是,随着特朗普威胁继续对中国出口推出2000亿美元甚至5000亿元关税清单,我国下半年出口需求增长料将继续减缓。第三,上半年,我国资本形成对GDP增长贡献31.4%,通过积极财政扩大投资阻止固定资产投资继续下行在理论上可行。分项目看,房地产开发投资增速继续增长,制造业投资增速略有回暖,真正拖累我国固定资产投资完成额屡创新低的是基建投资的大幅跳水(由2017年同比增长19%下降为今年上半年的7.3%)。考虑继续让房地产绑架中国经济,在利率冲击下的高债务型经济客观上不再受得了,主观上也不准许,如果上半年民间制造业投资的融资难、融资贵难题在下半年不能得到有效缓解,加上中央严控地方政府债致使基建投资提速困难,依靠投资马车托底中国经济也将困难重重。可见,下半年我国宏观调控的首要任务应该是扩大需求。其可能的抓手是扩大投资。而经过分项分析发现,主要应该在努力扩大民间制造业投资和稳住能带来经济效益的基建投资两大块上做文章。

    2. 积极财政政策下一步发力的空间在减税降费。积极财政政策扩大投资的工具可以是增支,也可以是减税。这两种工具对资源配置的方式不同。前者是政府直接主导资源配置的方式,后者是把资源配置的主导权交给了企业和个人。当然,两种工具在扩大内需的效果和副作用上也有很多争议。比如,增加政府支出以应对衰退的支持者认为,由于减少的税收可能被用于储蓄而不是支出,因而直接的政府支出而非减税能更多地增加总需求。而减少税收以应对衰退的支持者却认为,由于增加政府投资可能挤出民间投资(2016年初,已经出现过政府和国有投资大幅增长而民间投资断崖下跌的情形),而且经济衰退期的高政府支出伴随着高的政府借债,往往意味着未来的高税收,这会引起理性消费者削减当期的支出。但无论如何,从经济高质量发展的需要和建设服务型政府的目标出发,通过积极财政政策进一步减税降费,把资源配置的主导权交给市场不失为明智之举。因此,本次国常会提出积极财政政策的第一和第二条“2018年至2020年底,将企业研发费用加计扣除比例提高到75%的政策由科技型中小企业扩大至所有企业”和“对已确定的先进制造业、现代服务业、电网企业增值税留抵退税返还的1130亿元,在9月底前基本完成”意即在此。而第三条“加快国家融资担保基金出资到位,努力实现每年新增支持15万家(次)小微企业和1400亿元贷款目标”则属于打破我国中小微企业融资难和贵顽疾的融资担保政策,将有效释放市场流动性,激发市场经济活力。

    3. 积极财政政策加快基建投资属于“补工”性质。根据以上分析并对照本次国常会四项积极财政政策。不难发现,真正属于增量积极财政政策有两条,其一是第一条将研发费用减免对象从科技型中小企业扩大至所有企业,其二是落实国家融资担保基金出资到位。第二条增值税留底退税返还则属于“赶工”性质。而第四项真正属于财政落实基建投资的政策,关键词既在“基建”,更在“加快”,具有明显的“补工”性质。预期下半年,以高铁、收费高速公路、城市轨道交通和棚户区改造等能够带来经济效益的中西部基础设施建设将会加快。但过去那种充分发挥政府经济职能,通过负债式投资扩大基建开展GDP竞赛的模式不会重演。

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