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    何雨:江苏提升城市发展质量的思路与政策创新研究
    发布时间:2021-01-18 来源:长江产业经济研究院 作者:何雨

    内容提要:随着我省城镇化率在全国省区中率先跨越70%门槛,从加速阶段进入到稳定阶段,城市发展逻辑也全面由规模速度型转变为质量效益型、由外延扩张型转变为内涵提升型、由增长本位型转变为人民本位型。但是,这一新转变正面临着四个方面的挑战:城市发展水平不充分的挑战;城市发展结构不均衡的挑战;城市发展路径不经济的挑战;城市治理方式不现代的挑战。亟需在思路上处理好四对关系:发展与安全的关系;规模与效益的关系;郊区新城与中心城区的关系;硬件与软件的关系。为此,我省可在六个方面进行政策创新:一是构筑梯度化的城市网络体系;二是构筑质量本位的城市动力体系;三是构筑消费者导向的城市需求体系;四是构筑完善化的城市公共服务体系;五是构筑立体化的城市安全体系;六是构筑多元化的城市治理体系。

    改革开放以来,江苏用不到40年的时间就走完发达经济体数百年才走完的城镇化之路,取得了巨大的经济社会成就:从人口城镇化看,已经由1978年的800.77万人猛增到2019年的5698.23万人;从城镇体系看,拥有特大城市1个、大城市10个、中等城市6个、小城市40个;从城镇效益看,13个设区市的市辖区,以1/5左右的国土面积,创造了全省一半以上的GDP和财政收入。在此期间有两个标志性节点:一是2005年末全省城镇化率达到50.5%,城市人口首次超过农业人口,标志着我省总体性进入城市时代。二是2019年末全省城镇化率达到70.61%。按照诺瑟姆三阶段城镇化理论,标志着我省正式告别城镇化加速发展阶段,进入到城镇化稳定发展阶段。从全国看,我省也是仅次于上海、北京、天津和广东,成为第五个率先迈入城镇化稳定发展阶段的省份。

    江苏提升城市发展质量的主要挑战

    在过去的40年里,江苏城市发展取得了巨大成就,结构不断优化、功能日益完善、形象持续提升,逐渐成为人民群众美好生活的栖息地,但是船到中流浪更急、人到半山路更陡。随着我国经济社会逻辑由规模速度型转变为质量效益型、由外延扩张型转变为内涵提升型、由增长本位型转变为人民本位型,驱动城市发展的新挑战也随之出现,主要表现在:

    一是城市发展水平不充分的挑战。快速城镇化带来各种城市病在短期内集中爆发、释放。作为制造业大省、用工大省,不仅省内人口大规模、快速度地涌向城市,而且省外流动人口也在源源不断的涌入。高度异质化人口的快速集聚,成为诸多城市病的根源:交通拥堵常态化与私家车高位高速增长并存;居民收入增速远远滞后于房价增速,加剧社会群体的两极分化,客观上造成了“有房群体”与“无房群体”的紧张;城市环境治理力度不断加大,但长效机制任重道远;基本公共服务成为亟需重点补齐的短板,特别是教育资源的优质均衡发展已经成为民生的重点与痛点;等等。

    二是城市发展结构不均衡的挑战。从区域结构上看,苏南、苏中、苏北具有不均衡性,苏南已经迈入了后工业社会阶段,而苏北依然处于高速城镇化阶段;从发展形态上看,苏南已经基本建成高度现代化的城际路网体系,形成了以城市群为主要形态的发展格局,而苏中、苏北仍然处于单体城市、孤立发展阶段;从城市内部空间开发看,“重新城,轻老城”的态势比较明显,以南京、苏州等城市为例,新城区的现代化水平要远远高于老城区,在相当程度上,作为城市集体记忆与历史文脉交汇点的老城区步履维艰;等。

    三是城市发展路径不经济的挑战。从城市发展“含金量”上看,GDP的“亩产论英雄”主要集中在苏南城市上;从城市发展的“含新量”上看,创新驱动更多的是集中在以南京、苏州为代表的头部城市上;从城市发展的“含绿量”上看,绿水青山就是金山银山已经成为趋势,但对于苏北来说,如何把生态优势转化为发展优势尚处于起步阶段。

    四是城市治理方式不现代的挑战。在追赶型现代化的发展主义逻辑下,“重发展,轻治理”是一个由来已久的问题。客观地看,围绕着平安城市、和谐社会、宜居城市等问题,我省在城市治理上的投入并不算少,也形成了一批可复制可推广的江苏经验,但与人民群众的美好生活需要相比,亟需增加治理的现代化成分,更加强调治理的法治化、标准化与专业化。在此,应特别强调的是,治理的特殊主义逻辑可以解决个案问题,但无法解决根本问题,如,在“拆违”行动中,在拆谁不拆谁、依据是什么、为什么要拆等问题上的个案式博弈,其最终效果都在加大治理难度。此外,在构建“共建共治共享”的社会治理新格局中,由于“共商”的缺位,使得目的善意的社会治理经常遭遇民众利益分化的杯葛,无法顺利开展或推进。如,为老旧小区加装电梯,本是一件民心工程,但由于利益分化大,“共商”困难重重,而强制性推进却又会造成邻里之间的新矛盾,也损耗政府的公信力,在多重因素叠加下,稍有不慎,“民心工程”就会变成“伤心工程”。

    江苏提升城市发展质量的基本思路

    思路决定出路。拥抱新时代,实现新发展,需要新思路。江苏提升城市发展质量,亟需思路上的重大转变,要在准确把握城市发展新趋势的基础,通过预研预判把工作坐在前面提前卡位,才能在提升城市发展质量上化挑战为机遇、由被动到主动、从追随到引领。为此,需要在思路上处理好四对关系:

    一是处理好发展与安全的关系。长期以来,发展一直是中心任务,也是城市的主要功能,但随着城市系统进入多元化、复杂化、高级化阶段,城市的风险性与脆弱性也与日俱增,成为影响城市发展质量提升的显著短板。突如其来的新冠疫情,让城市特别是大城市几近陷入停滞状态,也彻底暴露出大城市的脆弱性。此外,近年来发生的各种生产安全、生态安全、生活安全事件,也反复提醒人们,必须安全放在更加突出的位置,要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标。

    二是处理好规模与效益的关系。在大城市优先战略下,城市发展侧重于速度型与规模型,土地城镇化领先于人口城镇化,并在全省范围内形成了一批中心城市、大型城市。诚然,城市经济具有规模效应,作为区域增长极,中心城市具有辐射作用,能够带动区域共同发展,但是也应注意到凡事过犹不及,城市单体规模过大,人口超过资源环境的承载力,也会带来规模不经济。为此,要根据区域实际情况,合理控制人口密度,才能让城市在规模与效益之间取得平衡。

    三是处理好郊区新城与中心城区的关系。进入新世纪以来,在拆迁容易、空间宽裕、地价升值较快等因素的驱动下,郊区新城成为城市发展的重点,但是由于发展时间短、建设速度快等原因,郊区新城深受产城分离、职住失衡、交通不便等问题困扰。与此同时,由于功能落后、设施陈旧、人口老化、产业外迁等因素,作为城市历史与记忆承载地的中心城区却相对衰落下去,包括老旧小区改造、地下管网更新、停车场建设以及托幼、养老、家政、教育、医疗等方面都是中心城区居民美好生活体验的痛点堵点。

    四是要处理好硬件与软件的关系。建设容易治理难,是城市发展面临的共性问题。改善城市硬件,营造好城市形象的“面子”,只需要投入足够多的人力、物力、财力就行,但是提升城市软件,切实做好城市肌体的“里子”,则要面临各种各样的挑战,需要更大的智慧与勇气,特别是推进城市治理体系与治理能力现代化,更是面临着种种无法想象的困难。

    江苏提升城市发展质量的政策创新

    使城市更健康、更安全、更宜居,成为人民群众高品质生活空间,是江苏提升城市发展质量的应有之义与必然要求。为此,可以采取的政策创新有:

    一是构筑梯度化的城市网络体系。构建以中心城市为载体的区域增长极,打造涵盖全省主要功能区的城市群体系,形成省域范围内城市组团发展的新格局。系统提升南京、苏州、徐州等城市的能级与层级,尽快打造一批站在全国乃至全球城市金字塔顶端的城市,释放江苏城市发展的高峰潜力。推动次中心城市的做大做强,巩固江苏城市发展的高原优势。强县(市)是我省的鲜明优势,涌现出一批在全国有影响的百强县(市),应通过体制机制创新,继续提高县域城市活力,夯实江苏城市的金字塔塔基。

    二是构筑质量本位的城市动力体系。要更加坚决地推进城市发展由速度规模型向质量效益型转变,不断提升亩均GDP的产值、税收、就业,让城市发展“含金量”更足。要更大力度实施创新驱动战略,既要提高传统产业的“含新量”,推动传统产业的改造、转型与升级,又要发力新经济新模式新业态新基建,构建城市发展的新动能。要更加有效地建设城市生态文明,打好城市污染攻坚战,最大限度发挥好江苏山水资源的生态本底优势,全面提升城市发展的“含绿量”。

    三是构筑消费者导向的城市需求体系。构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新格局,逻辑地要求发挥超大规模市场优势,形成内需导向下的生产、分配、流通与消费的新格局。为此,需要在两个方面着力构筑消费者导向的城市需求体系:一方面,在体制上为消费者赋权。要适时地把经济发展从生产者逻辑主导切换到消费者逻辑主导,把各项消费者权益保护落到实处、落到细处,发挥消费的倒逼效应,推动生产端走出“低水平循环陷阱”。另一方面,在机制上为消费者赋能。目前,关于消费者保护的权益不可谓不多,从法律法规到部门规章,几乎都有涉及,但不容否认的是,消费者的权益保护往往是陷入“空转”的困境之中,切实畅通消费者保护的机制性阻梗,才能最终把消费者保护的最后一公里变成推动高质量发展的“最先一公里”。

    四是构筑完善化的城市公共服务体系。要加快推进城市生态修复、空间修补,营造城市空间景观特色,有效保护、合理利用各类文化遗存、传统街巷等特色资源,为旧城居民打造适应现代社会的良好生活环境。要加大公共服务特别是基本公共服务的供给力度。响应生育政策新变化,前瞻性地做好妇幼资源配置,满足多孩时代生育新需要。适时兴建、改建一批托幼机构,切实保证“幼有所育”,减轻工薪父母的养育压力。顺应老龄化时代的新趋势,加大对居家养老的政策支持力度,提升机构养老的规模与质量。设法推动中小学教育资源的优质均衡,通过优质学校组建教育集团的形式,带动普通学校提升教育水平。要“毫不动摇坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”,确保房地产市场平稳健康发展,满足人民群众的居住需要。

    五是构筑立体化的城市公共安全体系。我省在推动城际间互联互通的同时,要全面统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要,构筑必要的生态与安全屏障,以因应包括重大灾难事故、安全生产事故、公共卫生事件等在内的突发事件的冲击。在构筑生态安全体系上,要切实落实好主体功能区战略,明确生态红线,加快形成自然保护地体系,完善生物多样性保护网络,在空间上对经济社会活动进行合理限定;在构筑安全生产体系上,要加强安全生产监管,分区分类加强安全监管执法,强化企业主体责任落实,牢牢守住安全生产底线,切实维护人民群众生命财产安全。在构筑公共卫生安全体系上,要创新和完善重大疫情防控体制机制,加快建立健全统分结合、职责清晰、协调有力、运转高效的应急管理运行体系,形成从应急响应、领导指挥、救助治疗、舆情应对等各方面全面优化的应急管理机制。

    六是构筑多元化的城市治理体系。要推动政府从发展型向服务型转变。在新阶段,要向市场与社会赋权,能够由市场与社会完成的事情,都交由市场与社会来完成。要更大幅度释放民众的主动性与创造力。大家的事情要由大家商量着办。要为“共建共治共享”的社会治理新格局营造出“共商”的新氛围,以良好的“共商”切实构建起多元主体共建的新生态。要把法治化作为治理现代化的根本准则,把社会治理全面纳入到法治的轨道上来,让法治成为人民群众的自觉信仰,从而彻底改变“信访”不“信法”的城市旧治理困境。要用现代科技为城市治理赋能。积极利用云计算、大数据、区块链等现代技术,构建起现代化城市治理体系的科技支撑,同时,要以最严格的立法、最严谨的态度,破解数字安全难题,切实保证公民的个人隐私与信息不被滥用。

    何雨 江苏省社会科学院社会政策研究所副研究员
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