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    沈晓杰:“十四五”城镇化:开启中国小城镇时代
    发布时间:2020-12-22 来源:长江产业经济研究院 作者:沈晓杰

    运筹和规划中国的十四五规划和到2035年基本实现现代化,有一个绕不过的“鸿沟”,就是日益扩大的城乡差别和城乡人口分布的日益极化。在城市愈加“欧洲化”的同时,乡村的“非洲化”也更加突出。与此同时,中国的城乡人口分布两极分化更加突出。

    一、城乡人口建设用地倍差加剧,“大国大城”城镇化难以为继

    国家统计局数据显示,2000年中国城乡人口分布的比例还是36.22%比63.78%,到了2010年城乡人口的分布之比就接近各占一半(49.95%比50.05%),到了2019年,中国城乡人口分布的比例则颠倒过来,城市为60.6%,乡村为39.4%。20年间,中国的城镇和乡村人口,分别以年均1.22%的速度递增或递减;从2000年到2019年,中国城镇的常住人口由4.59亿人增加到8.48亿人,乡村的常住人口则是从8.08亿人减少到了5.52亿人。这一方面是城镇化发展的成绩,另一方面也使中国城乡人口和空间分布出现越来越大的两极分化。

    伴随着史上规模最大的城乡迁徙,城乡之间人均用地的差别也越来越大。有研究资料显示:在常住人口上占据全国40%的农村人口,占有使用的农村建设用地面积高达20万平方公里,而占60%多的城镇常住人口,占有使用的城镇建设用地仅为10万平方公里,只有农村的一半。城乡人均建设用地面积之比高达1:3.7 。数亿人城镇化所带来的城市土地需求的刚性矛盾愈发突出,并且呈现越是大城市,城镇化带来的人口集聚度越高,土地供求矛盾及相对应的房地产和住房问题就更加突出,并且发展的趋势更加让人不安。

    根据恒大研究院的统计,从2000-2019这20年间,我国一线、二线城市人口占比,分别由3.7%、17.3%增至5.3%、20.6%。从趋势上看,越是大城市,人口的集聚度就越高。在2001-2010年、2011-2015年和2016-2019年这三个阶段,我国一、二线城市人口年均增速分别为3.42%和1.81%,1.49%和1.00%,1.33%和0.69%,都远高于同期全国人口平均增速的0.57%、0.50%、0.46%。而三、四线城市人口年均增速则略低于和明显低于全国的平均增速(见下图)。


    更须引起警惕的是,到2030年我国新增的2亿多城镇人口中,约60%将分布在长三角、珠三角和京津冀等七大城市群。这就意味着,未来我国大城市的人口拥挤问题会更加突出。

    二、我国大城市人口实际密度远超东京纽约,适度疏解刻不容缓

    与国际上超大城市比较,我国北京上海深圳等大都市的人口拥挤问题,究竟到了何种程度呢?国务院发展研究中心的一篇研究报告,能给人更多的启迪。根据他们对北京上海和东京纽约的比较,在在0-10km的半径范围中心城区,北京和上海常住人口密度为2.07万人/k㎡和2.56万人/k㎡,每平方公里分别高出东京7421和1.24万人、高出纽约7539和1.25万人。在0-5km最核心区域内,上海常住人口密度高达3.67万人/k㎡,比纽约(2.66万人/k㎡)高出10041人/k㎡;北京(2.02万人/k㎡)虽低于纽约,但仍接近东京(1.08万人/k㎡)的两倍(见卓贤、陈奥运“从城镇化到都市圈化”一文)。

    国内专门从事都市圈研究知名机构——大七环都市圈智库的一项报告,也证明了这点。他们选取北京、上海、深圳和东京、纽约这几个国内外代表性大都市进行对比分析, 数据如下:


    从表中不难看出,无论是在0-10km的中心城区,还是在10-20km主城区,北京、上海、深圳的人口密度大多数都要高于或等于东京纽约的人口密度(只有北京在10-20公里例外)。尤其是在中心城区内,不仅上海深圳的人口密度是东京纽约的一倍以上,而且机关大院学校林立的北京也分别比它们高出近三分之一和三分之二。

    有人会认为,20-50公里范围内北京和上海的人口密度都比东京要小,据此推测京沪可接纳更多的人口。其实,负有“以城带乡”使命的中国大城市本身是一个城乡结合的产物,不像东京纽约那样城市主要就是城区,这也是北京上海的区域面积数倍甚至数十倍于东京市和纽约市的原因所在(如市域1.6万多平方公里的北京市,是市域只有789平方公里纽约市的20.8倍)。此外,面积2155平方公里的东京市的平均半径也只有26公里多,超出范围已不是东京市而是其他小城镇。北京上海等大都市的主城区,半径基本上也是20多公里(区域1250多平方公里)左右。特别需要指出的是,我国流动到大城市的人口,绝大多数都集中在主城区,很少有人到大都市的郊县或者农村安家落户。除此之外,我国一些大都市的主城区机关大院部队学校占有使用的土地比例要远大于国外,这些特色,都注定了中国大城市的人口实际拥挤度,要比数据更“苦不堪言”了。这也就注定了中国城镇化的发展,再也不能继续“摊大饼”和走“大国大城”之路了。

    问题的严重性还在于,人口高度密集并不是中国一线大城市独有的“专利”,这样的状况在众多大中城市也相当普遍。就拿南京来说,早在2010年,南京市老城区平均常住人口密度每平方公里就高达3.24万人,远高于人口密集的北京市和日本东京市。其中,有9个街道的常住人口密度每平方公里超过4万人,还有2个街道超过5万人。

    三、空心化和城镇化率70%拐点,小城市和乡镇要转危为机

    和大城市“超负荷”形成截然对比的是,我国的小城市、乡镇和村庄,空心化、边缘化和贫穷化比比皆是,这早已不是什么新闻。农村空心化究竟到什么地步,笔者在两年前的文章中就曾经描述过。据2012年中国科学院一报告推算,仅“全国空心村综合整治潜力可达1.14亿亩。”随着近五年农村常住人口的减少5300万人左右。以国土资源部公布的中国农村人均居民点用地317平方米推算,可能被空置的土地又将增加2523万亩。全国农村可综合整治的土地,至少高达1.4亿亩。仅此可“综合整治”的土地面积(9.33万平方公里),就已相当于我国城镇现有的建设用地。笔者这两年到乡村调研,发现其趋势化愈发严重,问题和矛盾更加突出。

    有人认为,空心化有益于规模经营,乡村农民少了,农民和农村才能富裕。但事实并没有向预想的方向发展。随着空心化和边缘化,众多小城市、乡镇和村庄显得日益凋敝贫穷,已到了非解决不可的时候。

    众所周知,任何涉及乡村发展和三农的问题,无论是乡村振兴还是城乡融合,如果占据国土绝大多数面积的乡村没有基本的人口支撑,没有足够的人气聚集,在“空心化边缘化”状态下,乡村要做好任何一件事,都将是一句空话。

    需要指出的是,目前中国一些经济发达的省市,如京津沪和江浙粤等经济发达的省市,城镇化率已经或刚刚超过70%。而国际上一些发达国家把小城镇建设作为提高城镇化率的时间节点,通常也是在城镇化率达到70%之时实施的,这也是都市病和乡村空心化集中显现之时,需要有一个逆城市化的运作来修正,以使城乡人口和空间布局更加优化。

    四、城镇化,走“大国大城”所至铁锈化,还是国际惯例的最佳宜居

    大城市过度拥挤、环境和生态压力巨大的“都市病”,与小城镇和乡村“空心化”下日益的凋敝,使越来越多人们开始重新反思中国城镇化的发展路径。那么,城乡的国土空间布局和人口分布,如何才能最佳化和最适配化呢?自然而然的,人们把更多的眼光聚焦在小城市和乡镇上。

    这里应该指出的是,向大城市高度集聚的城市化,一般都是在以效率为先的发展中阶段。到了“后小康”实现现代化阶段,随着人们对生活工作舒适性的追求,活动的圈子也逐渐由大城市向四周发散。发达国家中产阶级的逆城市化,也是由此而生。根据研究资料,在全球人口超过1000万的前29个超大超市中,22个来自于非洲亚洲和拉丁美洲的不发达国家。

    有人认为,提高城镇化率靠把城市人口和新市民引导到小城市和乡镇去,是一种不切实际的空想。中国的经济和产业的发展正更多的集聚在大城市,应该“大国大城”。前面提到的国务院发展研究中心的那篇报告也指出:中国大陆有32座特大城市和超大城市,承载了总人口的18.6%,产生41.7%的经济总量。但问题是,这样的高度集聚也使我们付出了城市都市病和乡村空心化的高昂代价。如果任凭这样的趋势发展下去,不仅这两大城乡发展中出现的“顽疾”会使矛盾更加突出,问题更加恶化,而且今天在美国区域和城乡空间严重存在的“铁锈化”现象,也可能大规模的在中国蔓延。

    我国部分地方“铁锈化”的现实威胁和发展趋势,不仅在东北和北方一些城市成了区域性的问题,更严重的还是它已经和正在小城镇和乡村蔓延。只有及时全面系统的运筹和整合,引导更多的人口和产业到小城市和乡镇去,中国城乡空间才会更加科学均衡的发展,中国某些地方的“铁锈化”趋势才可能戛然而止。

    其实,小城市和乡镇人口和产业布局的均衡发展,是货真价实的城镇化高质量发展的成功路径。从国际惯例来看,世界上最宜居的城市的人口规模很少有超过500万人以上的。根据英国《经济学人》公布的2018年全球宜居城巿排名,各最佳宜居城市的人口分别是:维也纳189万人、墨尔本500万人、大阪267万人、卡尔加里156万人、悉尼503万人、温哥华63万人,哥本哈根67.6万人,阿德莱德135万人。只有多伦多(600万人)和东京都(人口刚过1400万)两个城市在500万人以上。

    在我们惯性的传统城镇化政策设计中有一个认知误区,就是把提高城镇化率过多的放在人口高度集聚到城市尤其是大中城市中去。国际上发达国家的经验表明恰恰表明,高城镇化率,绝不是等同把人口都集中到大城市中去。甚至恰恰相反,很多发达国家在城镇化率达到一定程度后,往往都有一个逆城市化的过程。越是经济发达生活富足,占人口多数的中产阶级,就越是喜欢居住在城郊甚至离大都市较远的小城镇。

    以小城小镇为主的高城镇化率,在欧美发达国家相当普遍。例如美国就有63%左右的人口居住在 5 万人以下的小城镇,德国80%的人口居住在10万人以下的小城(见下图:美国、德国城市及人口分布统计)。


    人口在小城镇和乡村生活,无疑为我们实施城乡融合和新型城镇化,提供了一条可贵的值得借鉴的思路。城乡人口这样的分布,一方面很少出现乡村空心化,另一方面也使城市很少有都市病,也几乎见不到像我国城乡两端人口极化的现象。

    由此不难看出,无论是从小城镇和乡村发展的现代化要求和规律,还是大城市自身宜居发展的要求,中国要使城乡国土空间规划和建设实现最优化,就应该在适度控制大城市的人口规模同时,把重点投入到以小城镇和乡村为主的现代化。使城乡人口的居住空间在重视效率的同时,更加注重向宜居方面发展。

    五、小城镇化和优减城市规模,会影响城市“做强”和首位度吗

    对此,也有人会有这样或那样的担心:把更多的人口迁徙到小城市和乡镇去,疏解大城市的人口和产业,必然要影响到其聚集度和首位度。这会不会影响到大城市的发展?对一些大城市的“当家者“和倡导者来说,高度集聚和“摊大饼”所带来的效率和规模,不仅是他们的政绩,更是支撑他们的“发展理念”重要一环。甚至某些“巡视组”,也把省城等大城市的首位度视为考察当地“父母官”是否作为的重要方面。难道城市规模缩小或中小城市,在产业和经济发展上就难有大的作为?非也。

    笔者曾专门到欧洲考察了解当地的城乡融合。在德国斯图加特调研时发现,它虽是德国第六大城市,总人口却只有57万。按照中国标准,它只能划在“县城”一档。但就是这样小城,却孕育和集聚了世界上最著名的一些汽车品牌。不仅像梅赛德斯·奔驰、保时捷、迈巴赫这样重量级的汽车品牌在这里诞生,而且曾经是全球最畅销的大众型汽车——甲壳虫也出生于此。斯图加特因此也被称为“汽车的摇篮”。在斯图加特全球最大的豪华轿车生产基地——奔驰辛德芬根轿车的生产基地,每天从这座工厂里要开出650辆奔驰C级轿车、1200辆E级轿车和300多辆S级轿车。另外,博世等闻名世界的企业总部也都落户于斯图加特。此外,这里还有德国第二大的证交所和最大的信贷机构等。除了这些全球性的跨国大企业和金融巨头外, 斯图加特还拥有1500家中小企业和德国最密集的的科研机构,全德约11%的科研成果均出自这里。

    斯图加特的成功经验,颠覆了国人“大城才有大作为”的思维惯性。充分说明,城市的竞争力和发展,不能和城市的规模和大小划等号。相反,过度拥挤的大城市适度的疏解,可以为自身的发展带来更优化的空间。

    在德国调研中笔者还注意到一个非常值得借鉴的现象,在这个城镇化率高达90%、经济发展高居全球前茅、人口只比江苏多两三百万的欧洲第一经济大国,最大的三大城市(柏林、慕尼黑和汉堡)人口总和也就700万左右,还不及南京一市。在德国,只有20%的人居住在人口超过10万的“大城市”,其余都生活在小城镇,其中生活在人口总数2万以下小城小镇的占了四成多。德国城镇化模式的最大的特点,就是“去中心化”。

    六、小城镇为中心的城镇化,顶层决策者和基层百姓的共识

    既然城镇化率提高是中国走向现代化的不可或缺的基础,既然中国的大都市已经不宜过度承载更多的人口,那么,中国的城镇化之路就必须另辟蹊径。充分利用高铁带来的时间距离红利和网络社会远程办公的时代特征,通过优化大市、小城和乡镇的人口空间布局和产业布局,让更多“城镇化率”的增量人口流动到小城市和到乡镇去,就成为既提高城镇化率、又化解都市病和乡村空心化的不二选择。同时,创造条件让更多的农民就地城镇化。

    大都市市民的疏解到小城乡镇,不仅不影响反而优化了大城市的发展,小城镇化也能使经济和社会发展“做大做强”,紧接着的问题,就是在现在的社会环境下,不靠行政之手和政策的压力,仅靠市场和利益的驱动,大城市居民和新市民能不能自觉自愿的进行“新的上山下乡”。答案也是肯定的。

    笔者2018年3月发表在FT中文网的“中产阶级和十万亿级产业:乡村振兴加速器”和“如何破解中国式养老困境”等文章中,曾经梳理过不少城市退养人群选择到桃花园般乡村抱团养老的发展势头、经济上的可观效益和可带动上亿人“新上山下乡”的巨大规模。目前,这样的“新潮流”及康养产业,已成为不少县域和乡镇经济和社会发展的最大势能。在今年6月发表的分析上海都市圈的两篇文章中,笔者根据东京都市圈的经验推导,如果上海都市圈一体化的大门完全打开,除了会有210多万的退休养老的人群会到上海周边都市圈内异地养老外,还必将极大吸引在上海买不起房、以非上海户籍为主的440多万新市民到房价只有上海四分之一至三分之一的都市圈内小城市买房安居。仅此两项,仅上海就可以有四分之一左右的人口疏解到都市圈内的小城市和乡镇中去。政府38年推而不动的长三角及上海都市圈一体化,国民在市场和利益的驱动下,可“一夜破茧”。其实这样的态势,早已在北京、上海和深圳等地形成“规模效应”。现在的主要问题,不是大城市居民愿不愿意到小城镇和乡村去,而是政府的大门,何时才能敞开大门允许市民下乡。

    令人宽慰的是,现在不仅有越来越大的专家学者不再认同以大城市的扩张来提升城镇化率,而且最高决策层业已明确了方向。

    在中央十四五规划和二〇三五年远景目标的建议中,不仅要求“健全区域协调发展体制机制,完善新型城镇化战略,构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系”,更把“统筹城市规划、建设、管理,合理确定城市规模、人口密度、空间结构,促进大中小城市和小城镇协调发展”作为推进新型城镇化的主要内容。习近平主席不久前更是在中共中央机关刊《求是》杂志发文,明确提出城市单体规模不能无限扩张。目前我国超大城市和特大城市人口密度总体偏高。长期来看,全国城市都要根据实际合理控制人口密度,大城市人口平均密度要有控制标准。要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城,推动多中心、郊区化发展,逐步解决中心城区人口和功能过密问题(见“求是“杂志2020年21期,习近平“国家中长期经济社会发展战略若干重大问题”)。

    合理控制大城市人口的密度和规模、以加快小城镇发展来提高新型城镇化,已经成了决策者和学界更多人的共识。十四五我国城镇化发展,小城镇必将担当起历史的重任。
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