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    贺俊:“十四五”中国制造业产业政策调整与创新体系重构
    发布时间:2020-11-19 来源:长江产业经济研究院 作者:贺俊

    9月25日,由南京大学长江产业经济研究院承办的“工信智库联盟2020年年会暨‘十四五’制造业高质量发展论坛”在南京举行。论坛旨在贯彻落实党中央重大决策部署,促进各界专家学者对我国从“十三五”到“十四五”衔接过渡的关键时期所面临的制造业转型升级问题进行深入交流,为推进我国从制造大国向制造强国迈进建言献策。为进一步促进学术交流,我们将现场演讲内容整理后分期推送,以飨读者。本期推送中国社会科学院工业经济研究所贺俊研究员的演讲内容。

    一、“十四五”中国制造业面临的宏观环境

    “十四五”期间或者未来更长时间,将是中国制造业转型的关键时期。当前,中国制造业发展仍面临较多问题。首先是国际环境的改变,中国面临着多边规则调整。在最近的布拉格会议上蓬佩奥呼吁各国加入到美国发起的清洁网络计划之中,该计划的本质在于把中国数字经济的头部企业隔离在美国和其他国家的市场之外,此前的TikTok、华为等事件即是例证。会议上,蓬佩奥再次强调希望欧洲各国都能加入到清洁互联网的战略中来,由此而知未来中国数字经济在国际上发展的环境可能会越来越恶劣。第二个问题在于技术变革,每次技术革命都会有技术范式或者产业政策的大革命。第三个问题在于中国发展阶段的转换。尽管欧洲现在倡导“制造业本地化”,但由于制造业高昂的成本,对于绝大多数的欧美国家而言,除了一些劳动成本弹性比较低的高技术产业外,其他产业本地化的可能性并不是很大。当前中国制造业在全球占比30%,个人认为在“十四五”期间很可能会出现中国制造业占全球制造业比重的峰值。由此,在“十四五”期间中国制造业面临的挑战是制造业的周边化生产。本次疫情以后,欧美等国家对于产业链安全的重视达到了新高度,未来美国的生产制造向拉美的转移、同时欧洲的生产制造向东欧地区的转移将成趋势。这种周边化的生产可能会比本地化生产对中国制造业造成更大的挑战。

    二、“十四五”中国制造业产业政策的调整

    为了应对国际竞争环境的变化和多边规则的调整、技术变革以及中国自身发展阶段的变化,“十四五”期间的产业政策应当作出相应的调整和创新。从研究的角度看,产业政策的调整最大的阻力并不在于产业政策应该如何调整,它而在于“政策惯性”。从宏观经济数据上看,过去中国经济增长取得了非常好的绩效,在经济学上被称为“经济增长的中国奇迹”。这一奇迹从历史角度来看是一件好事,但往往它也会成为改革和产业政策调整的阻力。原因在于以前产业政策的效果很好,经济增长快速,这就使得地方或者管理部门调整产业政策的意愿不强。所以,一方面无论从外部环境还是内部的条件来看,未来的产业政策都需要进行大的调整,另一方面就目前来看,产业政策调整的动力不足或者说产业政策调整的阻碍十分明显。

    “十二五”以及此前中国制造业发展的核心关键词是增长,“十三五”期间注重的是高质量,从经济学的角度来看,高质量的核心即效率,我认为“十四五”期间制造业规划的关键词应该是“强”。需要注意的是,“强”应当体现在中国制造业为全人类的科技革命和产业变革贡献的独特力量上。这是基于以下两方面的原因。第一,从国际规则的角度上看,“中国制造业应该为全世界贡献独特力量”的提法避免了很多冲突性的含义。中国制造2025之所以受到部分欧美国家的曲解,一个原因是其中有诸多对标的指标和提法。第二,从经济学研究的工业发展史的角度上看,强调中国制造业应该为全人类做出独特贡献在情理之中。纵观人类制造业的发展史,每个国家、地区以及城市实现后发赶超之后,并不会完全重复前面国家(地区或城市)的道路,而是形成了一种新的能力。例如19世纪德国制造业的赶超,德国不仅贡献了大化工的技术和产业,还为全人类贡献了一种新的制度——企业办研发中心。20世纪初期,美国制造业开始崛起,最终贡献了现代公司制度。20世纪70年代,日本制造业崛起同时贡献了经济制造和合作型供应链。由此,每个制造业强国的崛起都形成了一种新的技术范式和新的经济范式,因而 “十四五”期间或者未来更长时期,应该强调中国制造业为全人类的科技进步和产业发展贡献自己独特的力量。

    图 1 基于产品架构的全球制造业分工格局

    从产品架构和产品复杂性两个维度来看,各个国家制造业的能力大不相同(具体见图1)。比如德国和美国更擅长做高复杂度的产品,而日本更擅长做一体化架构的产品,而中国从整体上看,更擅长于模块化的简单产品。尽管当前世界500强企业中,中国的企业数量最多,然而《财富》500强是按照销售收入排名的,准确来讲是世界500大而非世界500强。因此,从能力上看,中国现有的真正形成独特能力的企业依然较少,包括BAT在内的也主要在国内市场布局,真正走出去只有华为、中兴这类企业。

    那么针对当前中国制造业的现状,我们的产业结构应该如何调整呢?未来制造业发展方向应为如何呢?过去中国产业结构的总体思路总体是对标,即根据前期揭示的产业结构规律来指导中国未来产业结构的发展,然而当前中国的制造业已经成长为全球最为完备的工业体系,对标发达国家和地区已不能解决问题。这时,美国产业结构调整的思路对我们有一定的启发意义。在美国的产业政策战略和些研究中,很少提及“产业结构”一词,产业结构在英文中更多指的是市场结构、垄断竞争这类概念,而不是产业比例关系的概念。但是美国的产业结构持续领先的原因在于美国的政策并不强调将来应该发展什么产业,而是强调要做好通用目的技术。在美国看来,新材料、ICT产业、生物医药产业是典型的通用目的技术产业。中美两国的思路差异就好比中国和美国都要建两个漂亮的花园。美国人认为这个花园里面将来长什么花、什么草是预测不到的,所以应该把土壤培育好,从而让土壤自然生长。但中国的思路总在想这次种了这个花,下次再种什么花。中国的这种战略在产业很不完备和资本高度稀缺时是有效的,但是当产业高度完备且资本不再稀缺时,这种思路变得无效。因此,未来的思路不应该是去选择产业,而是应该把通用目的的技术产业发展好,让它自然技术组合、产业融合,去生长新的产业。

    此外,在产业政策层面也有值得注意的要点。产业政策应该包括结构性产业政策(即以往用的较多的补贴类产业政策)、功能性产业政策、还有竞争政策、制造业创新体系以及产业管理体系,而在中美战略博弈下,产业管理体系变成了越来越重要的问题。具体来看,中美之间的战略博弈的本质是两个政策体系或者产业管理体系之间的竞争,从我们的产业管理体系来说,问题之一在于所有部门都是负责产业赶超的,当所有部门都要赶超的时候会出现问题。以集成电路产业为例,其问题在于要实现产业每个环节的赶超,而当所有部门、环节、产品都要赶超的时候,会产生一个问题——如何继续融入全球产业链和创新体系。如果不能做战略上的平衡和取舍,将会加剧中国在全球产业链和创新体系中被边缘化的风险。因此,我呼吁应该建立一个在产业政策体系之上的产业链安全管理体系作为战略性部署的机构。

    同时,一个有效的产业政策框架应该兼顾政策激励和政府能力两方面。过去经济学对产业政策的分析往往更强调上层激励,但近几年来则更强调政府能力,也即政府本身的能力。调研发现,目前我们制定产业政策的能力还存在非常显著的问题。例如在竞争政策、公平竞争审查等关键部门,却常常只有两三个人在负责,而在美国的产业链安全管理中,则可能几十人、上百人在管理一个部门。另外还要注重解决能力和激励相匹配。经济学认为自由市场和自由企业是最有效的,然而中国高铁是政府强力干预的产业,上下游几乎全是国有企业,但中国高铁仍然取得了成功。究其原因,和铁道部很强的产业管理能力密不可分,铁道部不仅是产业管理部门,同时还是一个用户,一个创新主体,它本身的能力较强同时还可以制定出相对有效的政策。

    那么政府的产业政策到底应该发挥什么样的作用呢?首先,未来政府应该把着力点转向创新系统的建设和制造业创新体系的建设两个方面。当前政府就制造业到底应该建什么样的创新体系这一问题还存在误区。其次,政府的产业政策应当注重协调,协调即某个产业向同一方向发展,达成均衡。一个典型的政府协调的例子是日本上世纪八十年代末到九十年代初的产业转移。和当前的中国一样,任何一个国家的产业发展都会导致劳动成本上升,而劳动成本上升以后制造业会外流。于是日本政府在和企业界经过沟通以后提出了母工厂战略,即把生产高附加值的、进行承担工艺创新职能的工厂留在日本本土,把生产低附加值的以及仅仅承担技术承接功能的工厂转移到国外去。另外值得注意的是,应当是留什么样的企业、不留什么样的企业而不是留什么产业、不留什么产业。这是典型的协调案例,政府并没有花什么钱,但政府通过和企业沟通形成了一致的方向,从而让大家朝共同的方向发展。

    与此同时,还要注意提升产业政策的精细化程度。中国产业政策众多,但问题在于精细度不够。以补贴政策为例,一篇发表于1988年的论文阐述了政府补贴的逻辑,即当企业私人收益高于企业私人成本的话,即使社会收益再高也不应当给与补贴。以苹果公司为例,由于其私人收益高于私人成本,在这种情况下,美国政府即使不给补贴公司依然愿意研发,因此美国政府给与苹果公司的补贴较少。反观中国的补贴,其本质从经济学角度来看更是奖励。产业政策精细化的重要方向应该是让每个产业政策都回到它最能发挥作用的位置上去,发挥它最主要的功能,而不是一边倒。比如,当发现补贴政策效果不好,就提出将来的所有产业都实行产业投资基金,而一提及产业投资基金,就以以色列为例,这样的产业政策是不够精细化的。

    由于多边规则的约束,将来产业政策和竞争政策应当相互协调。现下产业政策和竞争政策协调更多是通过部级之间的协调实现的,然而只有部级协调,产业政策和竞争政策的协调很难从根本上解决。因此我们呼吁建立一个产业政策委员会,履行包括产业安全管理,竞争政策和产业政策协调的职能,同时把它放在国家层面的职能机构来解决。此外,值得注意的一点是多边规则约束下的产业政策,目前WTO不断改革,新的多边体系将会建立,产业政策也会面临很多的约束。因此产业政策不仅要符合国际规则,同时还要学会灵活规避国家规则。以日本为例,调研发现,日本政府给企业的直接补贴是比较少,更多的是政府补贴企业的院所,进而院所补贴企业,这样一来就规避了WTO的约束。最后,还应当重视制造业的创新体系。20世纪70年代以后韩国由以补贴为主的产业政策转向以创新体系为主的产业政策,制造业创新体系对于制造业的支撑能力会发挥越来越重要的作用。制造业创新体系应当包括以下几个方面,一个是研究型大学对产业的支撑;二是应当有国家实验室,当前中国的国家实验室其实是缺失的,因为国家实验室完全依托大学,两块牌子,一批人马,这样会导致效率的损失。在大学之外还应当建国家实验室的原因在于大学都是分学科的,导致它们的科研项目都很小,而国家实验室应该做跨学科的大规模投入的东西;三是共性技术研发机构,目前共性技术研发机构还存在诸如主体缺失和一些治理问题;四是技术扩散机构和服务。目前上述四类机构中国似乎都存在,然而这些机构的机制是存在问题。以大学科技成果转移转化为例,虽然现在都在实行科技成果转移转化,然而科技成果转移转化依然不够。问题在于哪里呢?是对科研人员激励力度不够大吗?对比中美的数据,中国科技成果转化法要求大学获得收入的最低比例是50%,在现实实施过程中,大学获得收入的占比甚至达到90%。而美国研究型大学的教授可以从联邦资助的知识产权许可里拿到的收入是扣除掉管理费以后的1/3。这一力度是远远小于中国的。所以中国实际上的问题不是促进科技成果转移转化的力度不够大,而是没有放开体制,同时在政策上的激励过强,导致大学老师过度投入到商业化的激励中。共性技术研发机构的体制同样存在问题,中国建立了很多的共性技术研发机构,大致分为两类,一类以龙头企业牵头,这类研发机构效率很高,但很难解决工艺性的问题。另一类是纯政府主导的共性技术研发机构,这些机构工艺性很强,但效率很低。对于这些问题,国际上有相应经验和规则值得我们借鉴。

    最后,值得强调的是,希望通过产业政策的调整以及制造业创新体系的完善,使得“十四五”期间或者未来更长时间,在2035年甚至2050年回头看中国制造业的时候,中国制造业不仅仅只是吸收别人的技术,而是为全世界贡献新的制造业崛起的模式。
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