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    孔令池 洪功翔:从政府主导转向多元联动:长三角地区高质量一体化发展的推进逻辑
    发布时间:2020-04-27 来源:《中共南京市委党校学报》 作者:孔令池 洪功翔

    摘要

    自上而下地推动长三角地区一体化发展呈现出明显的“政出多门、各自为政”的倾向,解决问题的出路在于充分释放和有效发挥城市、园区、企业以及社会组织等主观能动性、积极性以及创造性,由政府主导走向多元联动。通过建构一个“政府—城市—园区—企业—社会组织”联动发展的逻辑框架,重新梳理各方在参与长三角区域一体化发展进程中的行动逻辑与功能定位,本文主张:转变政府职能,从经济建设型政府转向公共服务型政府,组建区域性协调机构和多维协商机制,不断完善激励机制和保障机制;充分发挥中心城市的辐射带动作用,推动都市圈同城化发展;以管理输出、资本合作等方式,打破行政区划限制,联合共建产业园区;发挥企业主体作用,促使企业跨区域并购和产业链跨区域连接;完善社会参与机制,发挥社会组织的中介和桥梁作用。

    关键词:长三角;政府主导;多元联动;推进逻辑

    长期以来,政府主导着长三角区域一体化发展进程。比如,政府在长三角地区主要领导座谈会、长三角地区合作与发展联席会议、重点合作专题组以及城市经济合作组中均表现出高度参与性,并发挥了不可替代的作用。但我们也必须清晰地认识到,这种自上而下的推动方式,使得长三角地区一体化发展呈现出明显的“政出多门、各自为政”的倾向,似乎并未有效释放城市、园区、企业以及社会组织等积极性、创造性,也未充分调动它们的主观能动性,难以扮演推进区域一体化战略的策划、执行、跟进和落实等重要角色。尤其是,中央政府或地方政府惯常使用的“非均衡战略”,本质上是创造政策差异,形成政策“洼地”,实质上就是一种政策歧视,是时下中国地区间难以一体化发展的主要制度掣肘[1]。

    当前,长三角地区正迈向高质量一体化发展的新征程,需要充分发挥好城市、园区、企业、社会组织等多方力量的作用,实现资源共享、优势互补、分工合作,促使长三角区域合作不断走向纵深。有鉴于此,本文构建了一个“政府—城市—园区—企业—社会组织”多措并举的逻辑框架,通过重新梳理参与各方在长三角区域一体化发展进程中的功能定位与行动策略,深入探寻和揭示推进长三角地区高质量一体化发展的路径及机制。

    一、政府:长三角地区高质量一体化发展的统筹协调者

    长三角地区步入高质量一体化发展阶段,将会更加强调战略的落地见效以及深化务实合作,必将逐渐摒弃对政府的过多依赖,促使政府作用逐渐回归常态。当然,并不是说政府的作用不重要了,相反,在一体化的过程中只有首先发挥政府的强力推动作用,才能充分发挥市场的作用。一方面,地方保护的市场壁垒是由政府形成的,也唯有政府才能打破;另一方面,地方政府在追求自身利益最大化过程中的直接决策,将会不可避免地发生社会成本,为与最优的经济和社会目标相一致,必须进行有限的政府干预[2]。有鉴于此,政府在推进长三角地区高质量一体化发展进程中的作用和定位应逐步从战略主导者转向统筹协调者。

    (一)促使经济建设型政府转向公共服务型政府,大力推行权力清单公开制度

    长期以来,我国地方政府职能占据了市场在资源配置中起决定作用的有效空间,过多介入到微观事务的管理。推进长三角地区更高质量一体化发展,应在公民本位、社会本位、权利本位理念的指导下,促使经济建设型政府转向公共服务型政府,将政府职能更多地向公共服务、宏观调控管理、社会管理、市场监管、环境保护等方面转变,从而有助于消除地区行政壁垒,建立区域统一市场。毋庸置疑,建立公共服务型政府意味着必须进一步明晰政府与市场职权边界,推进简政放权,最大限度地放权给市场,将政府的作用严格限定在公共领域,防止政府进行不当干预。具体举措是,大力推行各级政府权力清单公开制度,有效设定和细化多级政府间事权责任归属,真正做到政府在市场经济运行中“法无授权即禁止”[3]。进一步撤销、下放行政许可的审批事项,对非行政许可的审批事项进行全盘清理,将政府仍然保留的行政审批权通过信息公开方式向社会公布,接受公众监督。

    (二)组建区域性协调机构,加快形成多维协商机制

    经过多年努力,长三角政府层面的合作形成了“高层领导沟通协商、座谈会明确任务、联络组综合协调、专题组推进落实”的省(市)级政府合作机制,但仍缺乏整体的顶层设计和统筹推进,在政策落实和具体行动方面仍然受到地方掣肘,难以实现紧密联动的区域合作。[4]因此,推进长三角高质量一体化发展,应不断优化和完善顶层设计及框架安排,有效地调动各方力量有计划、有组织、有秩序地参与一体化建设。一是适当借鉴美国地方政府联合会制度,组建包括上级行政人员、地方政府、专家学者和利益相关体的区域性协调机构,在研究策划、统筹规划、沟通协商、评估监督、信息服务、政策法律咨询等方面形成常态化、实体化、专业化运行机制,推动和引导长三角地区经济全方位、多层次的合作。二是加快形成基于长三角地区一体化发展的多维协商机制,就长三角地区三省一市在区域合作进程中的冲突和纠纷进行协商谈判,确保经济秩序的正常运行,促使区域内部各地区利益空间得以向外延伸,缓解地区间的利益矛盾,维护各地区的利益均衡[5]。

    (三)构建地区间的合作共赢机制和利益共享机制,完善地方政府绩效评价考核机制

    目前来看,长三角区域在条块分割的管理体制和以地方利益为重的情况下,难以形成发展合力。通过合作共赢和利益共享捆绑各地区经济发展,并对其进行合理的绩效评价考核,是激发长三角地区各经济主体主观能动性的创新机制。一是构建长三角地区间的合作共赢机制,促使各地区在相互协作中实现整体功能大于局部功能简单相加之和,形成“1+1>2”的综合功能与整体实力。例如,贯彻落实交通、能源、产业及大气污染联防联控等各项专题合作,支持长三角地区间的联动发展。二是构建长三角地区间的利益共享机制,一方面要加强地区间经济联系,促使各地区充分享受到一体化发展带来的经济效益,另一方面要让区域内的人民平等享受教育、医疗卫生、文化服务和社会保障等一系列权利,推动教育资源共享、医疗卫生跨地区服务、文化产业联动发展、社会保障互联互通等,不断优化公共服务供给。三是完善地方政府绩效评价考核机制,将长三角高质量一体化发展成效纳入地方领导干部晋升的指标考核体系,以破除地方政府官员“一亩三分地”“各自为政”的地方保护主义思维,提升地区间的合作积极性。

    (四)探索政策配套保障机制、立法保障机制以及资金保障机制

     积极探索政策配套保障机制、立法保障机制以及资金保障机制,为长三角地区更高质量一体化发展提供制度保障[6]。政策配套保障机制方面,按照达成统一意见的区域规划和协同方案,由超行政区划的区域性协调机构牵头,共同制定一套专门适用于长三角高质量一体化发展的配套政策,促使高质量一体化发展在空间布局、市场配置、产业合作、创新协同、交通基础设施、信息共享、公共服务均等化、生态保护与修复等各个方面都有相应的政策配套。立法保障机制方面,以公平公正为准则,探索地区合作立法机制,构建出一套共同制定、共同遵守、共同承担责任的法规体系,让更多的一体化专题项目有法可依、有章可循。资金保障机制方面,坚持共建共享的发展理念,设立长三角一体化发展基金,承担重大基础设施互联互通、区域性生态治理联防联控、科技创新公共服务平台、产业园区合作共建等功能性项目资金的配套。

    二、城市:长三角地区高质量一体化发展的空间载体

    从长三角区域一体化发展的状况来看,形成分工合理、优势互补、各具特色的空间格局具有重要的现实意义,可以在更大范围内实现资源优化配置、拓展新的发展空间。推进长三角高质量一体化发展,形成具有内在联系、相互促进的经济板块,应充分发挥上海龙头带动的核心作用和区域中心城市的辐射带动作用,推动南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈的同城化发展。

    (一)发挥中心城市的辐射带动作用

    目前,长三角只有上海一个国家中心城市,在更高质量推进长三角地区一体化发展的当下,上海与长三角其他省市之间的关系,不再是简单的中心与外围的等级关系,也不是单纯的接轨和融入上海或者上海辐射周边,更不是先进地区帮助落后地区的关系,而是优势互补,达成合作的平行关系。具体来说,就是要发挥上海的“龙头”作用,并通过建立一体化运营的体制机制和平台载体,不断促进功能布局互动,实现更高层次的共生共享。一方面,上海不断强化服务、管理、集散、创新等城市职能,逐步向长三角其他省市开放科技平台、金融平台、人力资源平台、医疗教育平台等,把长三角打造成为全球资源配置的亚太门户。另一方面,上海应主动逐步退出一般性的、劳动密集型、能耗高的制造业,重点突破证券保险、国际运输、信息服务、研发与技术服务、国际商务、文化和会展旅游等服务业领域,加快构建以服务业为主的现代产业体系。并借助上海总部经济发达的优势,将人才、技术、资金、信息等要素投入的重心转移至产品设计和研发,鼓励企业将生产环节转移到长三角其他省市,形成合理的空间布局和产业链配套,从而将长三角地区打造成为交易成本和制造成本综合较低、具有全球竞争力的世界级城市群[5]。

    此外,长三角还有9个国家区域中心城市,分别是江苏的南京、苏州、徐州;浙江的杭州、宁波、温州、金华;安徽的合肥、芜湖。其中,根据2016年《长江三角洲城市群发展规划》,在城市规模等级上,南京被定位为长三角唯一的特大城市。因此,抢抓长三角一体化上升为国家战略的机遇,南京可以将自身发展定位为长三角西北部地区战略中心城市,充分发挥南京的科教优势,建设长三角科技中心,并强化区域创新合作,建设一条高科技走廊。与此同时,发挥机械、电子和健康医药规划等产业的优势,建设世界级先进制造业集群,转向内需为导向的开放,重点开发国内市场,可以沿着沪宁线进行布局,联合苏锡常,也可以长江为轴心进行布局,联合苏北地区,以此辐射带动周边地区乃至苏北、安徽以及长江中上游的发展[7]。在此基础上,协调发展以南京为中心的先进制造业集群与以上海为中心的现代服务业集群,以产业集群为载体将行政边界模糊化,促使长三角一体化发展的主要机制在空间上进行激化扩散,形成发展程度更深、范围更加广泛的一体化格局。

    (二)推动都市圈的同城化发展

    从世界经验来看,以都市圈建设来放大城市群中心城市的辐射能力和与毗邻城市的各方面联系,构建分工合理、共享发展资源与发展成果的城市职能体系,是发达国家改善城市体系结构和区域政策有效性的共性做法和主要特征[8]。以都市圈建设推进长三角地区高质量一体化发展,本质上是要中心城市与圈内其他城市间形成竞合并存、互为依托、交互影响的有机发展整体[9]。具体举措包括:第一,建立统一、开放、竞争、有序的区域共同市场,引导劳动力、资金、技术、信息等各类生产要素在城市间高效配置,以此促进中心城市与周边中小城市之间形成紧密的经济联系。第二,通过优化都市圈空间布局、协调城市间产业分工等手段,促使各地充分发挥自身的比较优势,以此实现城市间的功能定位互补、横向错位发展、纵向分工协作和特色化发展。第三,加快构建以高速铁路和高速公路为核心的综合立体交通网络,打破城市间的时空分割,拓宽居民的空间区位选择,实现“以时间换空间”,从而有效支撑都市圈建设,优化城镇体系格局。第四,加快都市圈层面的共同规划和协调布局,跨区域协同建设金融服务、社会保障、食品安全、养老服务、政务服务等,实现都市圈公共服务均等化。第五,以绿色发展为主线,进一步完善绿色债券、绿色保险、环境权益交易制度等,不断增强都市圈资源节约、生态环境保护以及产能合作交流,加快资源利用和环境治理关键领域的国际合作,由此形成绿色发展的生产与生活方式。

    三、园区:长三角地区高质量一体化发展的合作平台

    以产业园区为“试验田”,实行渐进式改革,是中国特色社会主义经济建设过程中形成的重要经验。随着区域经济一体化发展,在产业政策和区域规划协调下,以管理输出、资本合作等方式,推动异地合作共建产业园区有助于打破行政区划限制,促使地区间有组织、成规模地进行产业梯度转移,实现发达地区与欠发达地区间互利共盈。在更高质量一体化发展背景下,长三角地区间推进异地合作共建产业园区,主要有以下两种模式可供选择:

    (一)管理输出模式

    管理输出模式实际上是依靠行政手段推动异地产业园区开展合作,由其中实力较强、经验较丰富一方产业园区主导共建园区的管理工作,提供资金、技术、人才、信息等要素资源援助等。比如,苏州宿迁工业园区就是江苏省南北共建、区域协调发展的一个成功案例。江苏省苏宿工业园区开发有限公司由江苏省、苏州市、宿迁市、苏州工业园区按1:0.5:0.5:4(注册资本6亿元人民币)共同出资组建,利润分成主要归苏州。苏州和宿迁双方政府协商确定园区总体规划。不断完善联合协调理事会制度,并作为共建园区合作建设的最高领导与协调机构,双方协商解决开发建设过程中的重大问题。以借鉴、吸收、运用苏州工业园区成功经验为工作主线,共建园区的开发建设、基础设施建设等均以苏州为主。此外,共建园区的新增增值税、企业所得税省、市、县留成部分全部由省、市、县财政补贴给园区,用于滚动开发,大力保障园区的持续发展建设。

    (二)资本合作模式

    资本合作模式是产业园区间以资本投入方式建立联系、展开合作,双方成立的合资股份公司负责共建园区的开发建设、招商运营等工作,税收等收益按照双方股本比例分成。资本合作模式采用的是市场化运营,股份合作管理模式,运作相对规范,双方积极性也相对较高。例如,上海外高桥集团(启东)产业园就是上海本地跨省区合作开发的一个典型案例,由有项目没有发展空间的上海外高桥保税区联合发展有限公司以现金入股60%,有发展空间但亟待好项目落地的启东滨海工业园开发有限公司以土地入股40%,共同建立。共建产业园交由双方成立的合资股份公司按照市场化运营和管理,负责园区统一规划、投资开发、招商引资和经营管理等,上海外高桥保税区联合发展有限公司和启东滨海工业园开发有限公司的税收等收益按照6:4分成。如今,上海外高桥集团(启东)产业园已发展成为上海外高桥保税区的一块“飞地”。

    异地产业园区合作的优势主要在于,开发经验相对丰富的发达地区政府或园区可以突破土地、能源、资源匮乏和环境承载力、商务成本等瓶颈制约,为经济发展方式转变和产业升级提供更多的空间;而开发经验相对缺乏的欠发达地区政府或园区则可以利用合作园区的金融科技、知识溢出、产业转移以及资金优势和管理经验等培育新的动力源和增长极,加快发展本地经济。推动异地合作共建产业园区,应注意以下两方面的问题:一是摒弃过去的“拉郎配”模式,制定异地合作共建产业园区的统计和政绩考核办法,解决好异地合作共建产业园区的GDP统计、税收分成、经营收益分配等收益共享机制,同步提升双方合作积极性;二是妥善处理园区共建中的政府与市场关系,一方面对异地合作共建产业园区给予财税金融政策支持以及用地指标倾斜,另一方面在异地合作共建产业园区建设管理等组织及操作层面应实行企业化管理、市场化运作;

    四、企业:长三角地区高质量一体化发展的推进主体

    市场经济的主体是企业。然而,听命于地方政府行政决策的国有企业或国有控股企业是地方政府分割和保护市场的微观基础。为此,更大力度、更深层次推进混合所有制改革,让企业真正回归其市场主体的本原,减弱甚至取消地方政府对企业的所有权约束,形成主要由市场导向的企业准入与退出,给予各类企业充分的发展空间,促使企业跟进与深度参与,是推进长三角地区高质量一体化发展的核心力量。发挥企业主体作用,推进长三角地区高质量一体化发展的途径主要包括以下两个方面:

    (一)促使企业跨区域并购,自发产生区域一体化发展的内生效应

    欧共体成功的经验表明,跨区域的企业联合、合作、合营以及兼并收购等活动,可以在本区域内产生以市场为导向的自我联合效应,实现企业集中、市场集中和产业集聚,加速长三角地区经济发展一体化机制的形成。因此,在维持现有行政边界严肃性的前提下,在共同市场建立的过程中,坚持企业在并购中的主体地位,从企业发展的战略出发,促发企业自觉自愿参与并购,鼓励长三角企业在微观基础领域中自由并购式投资;同时,为克服单一企业体量太小、力量不足的缺陷,大力鼓励长三角企业联合起来收购国外的企业,以此降低内耗和收购成本,建立起中国的巨型跨国企业和骨干企业集团,实现产权融合和管理整合。归根结底,企业跨区域并购使得企业跨区域分布成为可能,即总部与生产基地或营销体系跨地区、跨国界分布。其结果是,地区间的低水平的产业竞争,转变为集团内部各个部门之间的合作,企业的生产要素能在更大范围内自由流动,形成区域专业分工格局。

    在长三角企业跨地区、跨国界兼并收购过程中,需要注意的是:首先,给予有力度、能落地的政策扶持,出台相关税收优惠政策,降低企业跨地区、跨国界兼并收购的成本和难度,提高企业市场竞争力和综合实力,鼓励企业成长为具有国际竞争力的大企业大集团。其次,进一步完善和创新保护民营企业产权保护的方法、措施、法律和制度,维护各种所有制企业公平竞争,激发和调动民营企业参与跨地区、跨国界兼并收购的冲动和愿望,并健全知识产权保护,促使民营企业大胆进行产品研究和技术革新,提升业跨地区、跨国界兼并收购的整体质量和水平;最后,探索实行“一个窗口对外”与“联合审批”,减少审批过程中并购主体双方的人力和物力的耗费,并建立多部门沟通协调机制,降低出现漏洞和风险的可能性,保护并购双方的合法权益。

    (二)促使产业链跨区域连接,实现产业发展的规模经济和范围经济

    企业“抱成团”结成产业链,突破了企业的有形界限,延伸了企业的功能,促使降低交易成本和打破零和博弈,进而将单个企业的优势转化为产业和区域的整体优势,是推动企业联合与协作、提升区域竞争力的有效工具。产业链的纵横延伸与或企业集群,通过关联(乘数)效应和自我强化机制,强化了区域产业互补合作,有助于实现产业发展的规模经济和范围经济,将区域内的经济行为主体(企业)经由分工协作网结成整体,形成发展的合力。此外,依靠产业链跨区域连接手段组织企业间的生产与服务环节,整合区内资源,通过产业联系、技术扩散和辐射效应带动其它地区的发展,促使区域经济形成相互依存性、产生因果转化的良性循环,有助于形成区域一体化发展新格局。

    促使长三角产业链的跨区域连接,符合产业组织优化的要求以及地域经济系统理论、劳动地域分工理论,应着力于以下两个方面:第一,延伸产业链条。加大招商引资力度,依托现有产业链实现双向延伸,推动产业规模扩张,促进产品集群化开发和规模化生产,并通过技术引进、技术转让、合作开发、市场竞争等方式,做大做强产业链中的龙头企业,逐步确立长三角地区在全国乃至全球分工体系中的“链主”地位。第二,产业链协同发展。坚持市场的主体地位和决定性作用,改变各地政府各自为政的行政状况,本着“资源共享、平等开放”的原则,打破制约产业链协同发展的区域性市场壁垒,促进资金、技术、人才在区域内自由流动,不断增加地区间交流合作。 充分发挥资源禀赋优势,明确自身产业发展定位,形成分工明确的产业链,并谋划建设一批主业突出、特色鲜明的产业园区或示范基地,打造特色产业链。

    五、社会组织:长三角地区高质量一体化发展的中介和桥梁

    鼓励各类行业协会、公益性组织以及非政府社会团体等社会力量多途径参与到长三角地区高质量一体化发展建设中,合理运用社会资源优势,达到“1+1>2”的良好效果,为加强地区间、行业间的沟通交流等提供渠道和支撑。一是支持设立科技促进联盟、标准创新联盟、知识产权保护联盟等枢纽型组织,并主动融入、布局全球知识创新网络,积极探索政策互联、技术互通、知识共享、发展互动的协同创新模式,推动建立广泛的知识创新共同体,在更高水平上开展创新合作,并依据市场规则建立知识产权的利益分配机制及调节机制,提升知识转移转化效率。二是建立行业联盟网格服务体系,提供资源对接平台,协助企业建立“朋友圈”,进行市场化拓展,并开展多种形式的知识共享和交流,实现企业发展的高效化、体系化、集聚化以及互利共赢。同时,积极推动与国际标准互认,对标学习国外企业,推进长三角企业更好地与国际接轨。三是建立健全环保社会组织参与机制,联合部分使命一致、专业和优势互补的民间环保组织,自主地专业化介入和规范化监督生态环境,共同推动和解决某些重大环保问题,并通过建立第三方评估制度,提高环保社会组织的公信力和透明度。

    六、结论

    从上述分析可知,对于推进长三角更高质量一体化发展,政府的作用极为重要甚至是不可替代,但这并不意味着政府是唯一的主体,城市、园区、企业以及社会组织同样缺一不可。而且它们彼此之间存在着十分紧密的相互联系:政府统筹调控长三角高质量一体化发展全局,企业承担政府长三角区域一体化合作项目的具体实施,产业园区则是承载企业投资及产业合作的主要平台,中心城市和都市圈作为企业和园区的集聚中心,构成国家调控资源配置、统筹空间布局的节点与枢纽,社会组织作为政府合作机制和市场一体化机制的重要补充,是推进长三角高质量一体化发展的中介和桥梁。因此,在推进长三角高质量一体化发展过程中,政府、城市、园区、企业、社会组织的功能和价值并不是孤立存在的,而是互为载体、相互依托,只有加强彼此之间的合作才能实现不同层面的合作,真正走向协同发展、互利共赢的局面。因此,必须充分发挥多方力量,从自上而下、权力命令式的政府主导模式走向平等的、优势互补的多元联动模式,为深入推进长三角地区高质量一体化发展注入新的动力和活力。
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