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    闫东升、吕翮:无锡高架桥事故的深思:为何公路货运超限超载屡禁不止?
    发布时间:2019-10-14 来源:长江产业经济研究院 作者:闫东升、吕翮

    2019年国庆假期后的第三天,无锡市312国道立交桥坍塌造成3人死亡、2人受伤的事故,再次吸引了全国人民对公路货运的关注;据事故救援指挥部初步分析,这一事故系运输车辆超载所致。突发的事故,再次将公路货运超限超载这一痼疾,推到了全国人民面前。
                               
    在国家持续、高压的监管、打击之下,社会危害极大的超限超载现象及其引发的事故屡禁不止;对此,我们不禁要问一句:为何公路货运超限超载屡禁不止?

    一、公路货运的重要性与超限超载的普遍性

    由于具有机动灵活、简捷方便等优势,公路货运长期以来便是我国陆上货运最重要的方式。特别是在短途货物集散转运上,具有其他方式不具备的“门到门”优越性,因此在我国现代化货运体系中发挥着愈来愈重要作用;据国家统计局相关数据,2009~2018年公路货运量约占全国货运量的3/4,并呈现增长趋势。               
            
    然而,由于历史原因、管理不完善等,超限超载现象成为我国公路货运发展过程中的顽疾。我国对公路货运超限超载的治理,可以追溯到1989年出台的《超限运输车辆行驶公路管理规定》;此后,在经历了2000年新《超限运输车辆行驶公路管理规定》的出台、2004年交通部等七部委联合的半年期治超工作、2016年交通运输部的“921大治超”等长时期的单一部委“治超”到多部位联合“治超”行动,特别是计重收费等措施实施,有效打击了超限超载等行为,我国车辆超限率从集中治超前超过80%迅速下降到低于5%(据第一财经相关报道);然而,由于涉及面广、治理难度大、利益关系复杂等,超限超载行为屡禁不止,且以短途超载更泛滥,成为我国公路货运中久治不愈的“顽症”。

    超限超载现象普遍、长期的存在,不仅造成路面损坏、桥梁断裂等,大幅缩短正常使用年限,据相关部门测算,车辆超载的重量对路面损害呈几何增长特征,如设计使用年限12~15年的沥青公路,实际使用寿命大幅度缩减为2~2.5年;而且还会诱发大量道路交通安全事故,交通运输部公路局局长吴德金介绍,载重货车道路交通事故中80%以上(截至2016年)由超限超载引起,超限超载也被称为“公路第一杀手”。

    二、公路运输超限超载的原因分析

    “不超载,就亏钱。”这句话,道出了我国公路运输超限超载无法断绝的根源。公路货运超限超载形成原因错综复杂,但成本压力是根本。在我国社会货运成本高企背景下,本研究从政府监管、产业特征两方面,探讨我国公路货运车辆超限超载的深层次原因。   

    1、政府监管的不完善,提供了超限超载滋生的温床

    在公路货运这一过度竞争的行业中,市场失灵中的政府监管不完善,如垄断性收费带来的过高成本、执法力度不严等,成为超限超载滋生的重要环境,也反映了我国行业监管落后的现状。

    (1)当前,我国公路货运中,存在养路费、货运附加费、运输管理费、车辆保险费、过路过桥油料费等名目繁多的费用;相关研究测算,我国公路收费高于欧洲9倍,面对高昂的成本,超限超载利润明显高于额定载重,甚至存在额定载重亏损的现象。此外,养路费、货运附加费、车辆通行费等交通规费以车辆核定吨位征缴,滋生了车辆“大吨小标”等现象。车辆超限超载带来的成本不合理地转嫁到公路这一公共产品上,不仅带来较大的负外部性,也严重扰乱了市场的正常运营。

    (2)我国对超限超载的执法力度明显偏弱。根据道路交通安全法,对于货车驾驶人违规超载的处罚是“货运机动车超过核定载质量的,处二百元以上五百元以下罚款;超过核定载质量百分之三十或者违反规定载客的,处五百元以上二千元以下罚款。”相对于超限超载的获利而言,微不足道的罚款难以对违章者形成震慑力。虽然近年来这一状况有所改善,但由于法律效应有限、执法人员自由裁量权较大,罚款往往变相成为“过路费”,不仅难以消除超限超载现象,也容易助长执法者权力寻租,扰乱行业正常运行。即我国公路货运过程中的所有者缺位,及其带来的“只罚不卸”、“乱收费、乱罚款”、“放私车”等现象,难以从源头消除超限超载现象。

    2、过度的低价竞争,进一步恶化了行业正常运行

    由于宏观调控的不完善,在我国公路货运这一个完全竞争市场中,竞争程度甚至比发达国家还要激烈。在过度竞争市场中,作为理性人的运输活动承运者,纷纷竞相降价以获取订单、维持正常运行;在运价持续走低、行业畸形发展过程中,承运者只能通过超限超载实现生存、盈利。

    (1)在同质化、技术含量几乎为零的公路货运市场中,行业准入门槛较低、市场参与者众多,盲目运力的投放,带来我国公路货运市场“多、小、散、弱”的特点,导致行业不仅无法形成规模经济、社会运力过剩,宏观调控的市场力量不足、无效竞争普遍,推高了社会物流成本、降低了市场价格。

    (2)由于准入门槛极低,在其他行业关于人才、设备、管理等的竞争,在公路运输行业都不存在,唯一的竞争是价格竞争,特别是无序化竞争带来的低价竞争。在委托单位对货运的准时、安全基本需求下,作为价格接受者的承运者,被甲方用投标等比价的手段挤压在有限的盈利空间中;承运者为生存竞相压价导致运价降低,导致行业陷入“运力过剩-低价竞争-超限超载-扩大规模”的怪圈。行业不合理低价的畸形发展,不仅为吨位标定小、实际装载量大汽车制造业及改装打开市场,也使原先铁路、水路等运输的货物转向公路,进一步加剧竞争、扰乱运输市场秩序。

    (3)供给远大于需求的过度竞争市场中,承运者只能通过生产成本最小化、实现利润最大化。运输量是影响运输成本的重要因素,且存在规模效应,这也促使承运者提高车辆实际载重、把载重量设置到产生最大利润水平。如在投标中,只要有一家单位将报价放到成本线以下,其他同行就面临亏本跟进、退出市场两个选择;为破解生存难题,报出成本线以下价格的单位,只能靠超限超载弥补损失,这便导致我国公路货运行业在“低价竞争”、“超限超载”两个难兄难弟之间不断恶性循环。此外,信息交流不畅、行业协会作用发挥不充分当下,承运者只能通过增加往程利润、弥补回程成本,即通过超限超载降低联合成本。

    三、解决公路运输超限超载的对策建议

    面对市场失灵,政府这一“有形的手”也肩负着维护市场秩序、遏制超限超载和公共安全的职责。从发达国家先进经验看,在公路运输超限超载治理过程中,政府均发挥了积极作用:如德国在全国高速公路上设置超过700个检查站,对车辆超载等进行检测,若第一次发现违规行为将驾驶员登记在案并口头警告、第二次3个月监禁、一年内发现三次吊销执照并终身禁止从事相关工作。日本实施一超三罚(货主、运输企业、司机)的规章,其中司机第一次超载接受停止驾驶的处罚,再犯停止驾驶时间大幅延长甚至终身吊销驾驶执照;司机每被停止驾驶10天企业被扣1分,3年累计超过80分吊销营业执照;明知超载而销售货物的货主,可能判处6个月以下徒刑或10万日元以下罚款。
                     
    国内现状与经验分析都表明,单纯的经济处罚,并不能完全解决这一问题;只有消除超限超载降获取额外利润的机会、营造公平有序的市场环境,才能从根本上破解这一痼疾。对此,本研究提出以下对策建议:

    (1)完善执法体系,从严处罚超限超载行为。杜绝超限超载行为,不仅要完善路面监控网络、健全路警联合机制等,更需要降低社会物流成本,加大处罚力度,让超限超载不仅无利可图、甚至付出代价。清理、规范涉及营运车辆的不合理收费、降低公路运输成本;完善收费体系等,空载少收费、重载多收费,对超限超载车辆加倍收费;重点打击“大吨小标”等非法营业车辆,加强对制造、改装企业的源头监管,严禁不符合要求车辆出厂上路;多部门联合常态化执法,加大惩罚力度,全面溯源追究相关人员责任,切断超限超载的经济链条。

    (2)设置市场准入门槛,削减过剩运力。建议政府从车辆技术性能、驾驶员经验和企业规模等安全角度考虑,设置严格的行业准入门槛,削减过剩运力、推动退出机制的建立,引导行业从粗暴的无序竞争走向规范化竞争,实现公路运输价格的理性回归。加快多式联运的合理组织,加快铁路物流园区、枢纽等的建设,打通公铁联运“最后一公里”,加快推进“公转铁”,充分发挥铁路货运低成本、低能耗的优势。

    (3)完善行业组织,建立开放透明的信息沟通平台。推动承运者、托运者等利益相关者信息共享平台的建立,帮助承运者提高运输效率、降低联运成本;发挥行业协会的协调、指导机制,及时发布有关于运输市场价格、成本、运营环境等方面权威信息,或在不干扰行业正常运行的情况下,通过限制最低运价遏制不合理价格竞争行为,将市场竞争带回正常的轨道,遏制超限超载行为的发生。
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