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    汪德华、李琼:“项目治国”与“突击花钱”
    发布时间:2018-10-31 来源:社会科学文摘 作者:汪德华、李琼
    摘要:年末“突击花钱”是一个广受社会关注的财政现象,且与中国当前重大宏观经济问题密切相关,其实质是预算执行进度“前低后高”。

    本文指出:“突击花钱”现象之所以成为中国财政管理领域的一个顽疾,与财政资金分配日益“项目化”密切相关。自1994年分税制改革以来,中央专项转移支付的规模和比重日益提高,地方各级政府也习惯于设立专项资金推动各项事业的发展,财政资金的“项目化”,深度改变了各级政府乃至财政资金使用单位的行为。中国社会学界以“项目治国”或“项目制”治理模式的理论概念,准确描述了实践中的这一变化。

    本文从理论上提炼了“项目治国”在实践中的运行机制和典型特征,并以一个理论模型分析了“项目化”对预算执行进度的影响。财政资金分配“项目化”愈演愈烈,地方政府和部门在申报项目时易提出过于乐观的预算执行计划,但在执行时难以按照预定计划实施,从而产生“突击花钱”现象。基于2005年-2012年省级面板数据的计量分析,也验证了这一理论分析:项目支出比重越高,1季度、上半年预算执行进度越慢,4季度和12月份支出比重越高。

    在计量分析中,本文亦考察了实务部门报告中提及最多的三个影响“突击花钱”现象的因素:预算批复时间,地方对转移支付的依赖程度和预算编制质量。计量分析结果表明,预算编制质量对全年预算执行进度产生影响,经济发展水平越高则预算编制质量较高,“突击花钱”现象较少;预算批复时间越晚,预算执行进度越慢,但这一效应随时间推移而递减;地方对中央政府的转移支付依赖度这一指标对上半年的预算执行进度不发挥作用,仅影响下半年预算执行进度。

    中介效应分析发现,转移支付依赖度对“突击花钱”现象的影响,大约三分之一是间接通过项目支出占比发生中介作用。本文的分析还表明:2009年、2011年两个舆论关注高峰期,所产生的压力也使预算执行进度有明显改善;但与之同时,当年的结余结转资金显著增加,表明“突击花钱”现象与财政存量资金增加存在跷跷板效应。

     总体而言,本文是首次采用规范的经济学分析方法,考察了广受关注的财政“突击花钱”现象的基本成因。基于本文的研究结论可以发现:“突击花钱”现象并非简单的予以重视、改进管理就能解决,而是反映了中国财政管理领域、国家治理模式的深层次问题,影响因素复杂。“突击花钱”等财政热点现象的治理,从长远来看,依赖于按照十八届三中全会、四中全会提出的改革方向,不断完善国家治理体系、加快转变政府职能、逐步推进财政支出结构的调整,才有望逐步缓解。短期内,调整人大开会时间和预算批复时间,改善预算编制质量,对地方政府施加行政压力等措施,都可以起到一定作用。但相关政策需要综合协调,从根本上看需要减少项目支出比重,改进项目预算的执行进度,以防止“按下葫芦浮起瓢”,治理了“突击花钱”现象,却导致财政存量资金增加。

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