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    刘志彪:长三角如何成为对内开放高地
    发布时间:2020-11-18 来源:中国区域经济50人论坛 作者:刘志彪

    【财新网】(作者 汪苏)面对国际国内形势变化,中央提出要形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。中心城市引领的都市圈、城市群无疑是构建这一新格局最重要的空间载体。推进区域经济一体化发展,以体制机制创新释放都市圈与城市群潜力,预计将成为十四五期间,推动新型城镇化和打造高质量增长极的主要着眼点之一。

    在中国的城市群布局中,长三角意义重大。长三角是中国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的地带之一,城市群基础好,是中国唯一跻身世界六大城市群的区域。三省一市经济总量约占全国四分之一。财新中国新经济指数(NEI)显示,长三角城市上海、杭州、南京、苏州、宁波、合肥的新经济发展均位于全国前列,在前十中占据四席。推进长三角一体化发展,具有标杆和示范意义。

    2018年,中央将长三角一体化提升至国家战略。地方层面的长三角区域合作办公室、国家层面的推动长三角一体化发展领导小组等区域协调机构和协调机制相继建立。今年8月底,中共中央总书记、国家主席习近平在合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会时强调,必须深刻认识长三角区域在国家经济社会发展中的地位和作用。长三角要率先形成新发展格局;勇当中国科技和产业创新的开路先锋;加快打造改革开放新高地。

    从中国现实情况来看,由于计划经济历史遗留以及地方政府竞争等因素,地方割据比较严重。推进区域一体化,牵涉包括要素市场化、央地关系调整等在内的一系列深层次改革,难度很大,但势在必行。长三角一体化成为国家战略三年以来,进展如何?中国过往在区域一体化发展中有哪些经验或教训?应从何处着手建立一体化机制?应该如何发挥都市圈、都市群在应对国内外新挑战当中的作用?中国经济下一步高质量增长的动力何来?财新智库就此专访了南京大学长江产业经济研究院院长刘志彪。


    财新:今年是《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018-2020)》的收官之年。你怎么看长三角一体化的进展?有哪些突破?仍然存在哪些突出问题?

    刘志彪:我们可以对区域一体化发展概念做个界定:它是指在一个边界模糊的大经济区域中,各个行政边界清晰的地区之间不断地克服和消除区域发展中各种阻碍资源和要素流动的制度、体制、机制、政策等人为障碍,实现市场的竞相开放和充分竞争的过程。

    长三角一体化成为国家战略后,从态度上讲,各个地方都非常重视,推进速度比原来加快了,主要表现在第一个方面就是规划,原来可能是各个省份自己做,现在三省一市在做一些协调。交通运输方面进展最快,断头路基本上都解决了。沪苏通铁路也通车了。原来南通到上海这条路一直是不通的。通了以后上海的能量就能更好地往江苏、往北方传递。另外环保方面,原来各个地方标准不一样,现在也开始统一。比如太湖的治理,原来江苏、浙江协调蛮困难的,现在容易多了。

    总体来看,环保、交通这些比较好推的东西,推得比较快,不过市场一体化等最核心的东西,进展不是很大。包括一些民生事项,比如教育、卫生等,涉及到财政支付机制,推起来也比较困难。

    财新:为什么区域一体化推进格外困难?

    刘志彪:其一,过去行政计划、命令、条例等把国民经济分割为各种“条条”和“块块”,在转型过程之中由于缺少替代性机制和组织,资源配置的功能经常还要依靠它们发挥作用。因此消除所涉区域内部的体制障碍,转型为统一的区域市场,就是一个市场中间组织和机制发育和发展的过程,此过程可能要比若干个原先为市场经济国家之间的一体化更困难。

    其二,受发展阶段和发展水平的限制,转轨大国经济中除了中央政府干预经济活动外,地方政府和部门由于保留了大量的国有企业,承接了中央下放的许多行政管理职能,因此它们也广泛地、 深入地直接干预市场和企业。由于其必然以行政边界为利益边界,这是中国目前分割性市场产生、市场难以统一的基本原因。

    其三,转轨大国经济中因为要发挥地方政府和部门政府的积极性,一般倾向于由地方政府或部门实施按“块块”或“条条”贯彻落实的、有利于本地区或本部门财政利益的产业政策,而不是实施由中央政府所主导的全国统一的产业政策。这种产业政策的地方化和部门化,是经济体系被“条块”分割的主因。

    正因为上述原因,从上个世纪80 年代就提出的长三角区域经济一体化的概念和要求,在进入21世纪后的今天,仍然需要来自中央最高层面领导的推动。

    财新:一般认为,需要建立区域协调机制来打破地方政府之间博弈的囚徒困境。专家提出了不同的建议。你是反对行政撤并、以建立区域统一行政领导的方式来推进一体化的。你认为,比较有效的区域协同机制应该如何构建?

    刘志彪:从根本上解决行政体制所造成的发展问题,不能仅从行政体制的调整来考虑,而要从建立统一市场的角度来考虑,否则只能像以前计划经济年代那样,落入行政关系调整的怪圈。实践证明,在放开市场的同时转变政府行政职能、建设法治型、服务型政府,才有可能真正解决经济非一体化发展的体制问题。光靠人的推动也是不够的,关键是要建立一套制度和机制。

    政府协同机制方面,比如交通等部门可以采取协议形式,在交集区让渡部分行政权力,以协调行动,要法制化,形成规章制度,接受监督。另外,还应该成立地区性的上诉巡回法院,维护区域竞争秩序。

    其实政府要做的事情是有限的,不是所有的事情都要做。公共事务本来就是有限的。政府的边界放在两个方面,一个方面就是区内的公共事务,比如教育、医疗、卫生、养老、保障性住宅,另外是区跟区之间的协调,以及地方政府和中央政府的协调。除此之外政府就不要做,应该全部交给企业去做。


    财新:目前的央地关系和地方竞争下,地方形成了一个个政策“洼地”,也建立了很多市场壁垒,建立区域统一大市场如何破题?

    刘志彪:政府要从注重产业政策转向注重竞争政策,统一有效的竞争规则可以避免政府对区域间贸易投资以及相应的生产要素流动的人为的政策限制。

    要从根本上改变,一下子是很难的。首先,可以让政府的手不要伸得那么长,政府的手伸到企业经营,甚至对具体项目的干预,伸到具体产业政策,才导致了这个问题。要让政府的手退回去,让市场的力量不断壮大,来逐步侵蚀原来的模式,慢慢把这个问题解决掉。

    财新:很多人诟病长三角产业各自为政、同质化竞争,你觉得这是一个问题吗?

    刘志彪:实际上,“各自为政”是 “各为其主”,并没有什么不对。作为区域内民众利益的代理人,不“各为其主”才不正常。而且,一体化发展程度再高的区域,其产业结构也会有竞争趋同的现象。因为产业结构的趋同是由于企业投资。投资者根据不完全、不充分的信息决策,是企业投资行为缺少理性的结果,因此它与有限理性和不完全信息有关,与市场一体化水平无关。只要是市场经济,就一定会有重复投资和重复布局,就会有产业结构的趋同。重复和趋同并不可怕,可怕的是市场不存在自动结清机制。如果这样,就要以周期性的经济危机和生产力的强制毁坏为代价。一般来说,只要存在兼并收购机制,能够突破政府制造的、人为的市场壁垒,就能自动消除产能重复和过剩。


    财新:长三角一体化有个重要任务:卡脖子技术的联合攻关。这方面,你有什么建议?

    刘志彪:新举国体制要以市场化的方式做,绝大多数有关经济、社会、民生的现实问题,都要以市场为基础,选择科技创新的需求导向和问题导向,如农业的种子,工业方面的芯片,健康方面的生物医药等。在优化科技资源配置上,也要以市场为基础,充分发挥企业组织形式的市场主体在技术创新中的主体作用,推动创新要素在国家产业政策指导下向企业集聚。

    尤其是芯片行业,不像高铁技术比较成熟可以通过大国企攻关。芯片行业服从摩尔定律,技术变化太快,需要市场主体快速反应,尤其需要以市场为基础。可以考虑以政府引导基金带动社会资本,设置合理的利益分配和激励机制,以市场化的方式投资。


    财新:中央对包括长三角在内的都市圈、城市群,引领中国实现双循环转型赋予了很高期待。你认为,长三角等都市群在双循环中应该承担怎样的功能?

    刘志彪:中国应该以加大对内开放为突破口,打通双循环市场一体化方面的堵点。中国过去瞄准国外市场出口导向的经济全球化战略,在40多年中取得了巨大的成功。这一全球化战略的实施是在客场进行的。我们要尽快把在客场进行的、以出口为主要特征的经济全球化,升级为在主场进行的、以利用内需为主的经济全球化,利用国内大市场优势,吸纳国际高端资源。也就是说我们的新战略资源观,也要由过去要素的性价比高的比较优势,转向现在的强大国内市场优势。

    但是,我们还没有真正建成统一、竞争、有序、开放的市场体系,行政区经济、市场信用度不足、行政垄断以及对内开放不足等推高双循环企业的交易成本,阻碍通过内需支撑形成全球产业链集群。此外,中国还需要提高生产率,完善公共服务,提升居民收入和消费水平。“十四五”国家战略规划应重视这一问题,充分发挥国内大市场优势。

    现在对内开放的紧迫性和重要性不亚于对外开放,进一步对内开放已经成为深化对外开放的基础和前提。过去我们用对外开放倒逼对内改革,是一个很聪明的策略选择。比如,为了适应WTO的规则,我们不得不进行企业体制、税收体制、外贸体制、补贴制度以及审批制度等一系列改革,给企业在市场上以更多的自由选择,使政府的做事规则更接近国际惯例的要求。

    但也应该看到,仅仅开放国门,对旧体制的冲击还是有限的,很多实质性的东西,最终需要有内部的动力来推动变革,如要素市场化改革,尤其是土地市场、资本市场化配置等等,涉及权力关系、利益关系的重大调整和彻底重组。

    结构性改革所需要的降低行政壁垒、降低企业税费、降低对国有企业补贴等,都涉及对政府职能的改革和权力的再配置,关系到如何充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用问题。如果没有进一步的对内开放,国内的市场主体尤其是民营经济就不能在宽松自由的环境中发育,市场组织、个人和社会机构缺少成长的空间,市场工具就没有运用的条件,市场机制也就无法在资源配置上逐步替代计划和行政机制。

    我们强调双向循环要对内开放,就是强调要对本国公民的开放,要把政府机构为民众包办的一系列经济事务的选择权赋予个人和家庭,让其自由选择、自我发展。从开放的内容看,对内开放就是要破除一切被行政权力垄断的行业和部门,实行自由进入和自由退出。
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