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    【专访】刘志彪:做好长三角一体化发展大文章
    发布时间:2020-11-06 来源:《中国税务》 作者:中国税务

    “支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。”

    2018 年 11 月 5 日,习近平总书记在首届中国国际进口博览会上庄严宣布。

    长三角这块通江达海、承东启西的土地,作为我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一,从此承载起非同寻常的国家使命。

    2019 年 12 月 1 日,中共中央、国务院正式对外公布《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)。2020 年 8月 20 日,习近平总书记在安徽合肥亲自主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会(以下简称“座谈会”),就紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词作出新部署,为推动长三角区域一体化发展行稳致远指明了实践方向。

    当前,世界正处于百年未有之大变局,我国发展也正处于重要的战略机遇期。为什么要将长江三角洲区域一体化发展(以下简称“长三角一体化发展”)上升为国家战略?这对加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局有着怎样的作用?在推进长三角一体化发展的进程中,面临哪些困难和挑战?可以有怎样的推进路径?在《规划纲要》实施将近一周年之际,我们带着这些问题,采访了刘志彪教授。

    “长三角率先探索统一市场机制,有利于为促进全国区域协调发展提供示范。”

    《中国税务》:习近平总书记在首届进博会上宣布,将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。这也意味着,继“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设后,长三角一体化发展成为又一个由总书记亲自谋划、部署和推动的国家战略。为什么党中央作出这样的决策部署?

    刘志彪 :当前,世界面临百年未有之大变局,我国发展的内部条件和外部环境正在发生深刻复杂变化。比如逆全球化趋势甚嚣尘上,中美关系由战略伙伴关系演化为战略竞争关系 ;比如基于全球产业链在这次疫情当中受到的冲击,各个国家政府、大型跨国公司都在重新反思经济效率与经济安全的矛盾如何协调,全球产业链可能发生“内向化”的趋势变化,其中某些关键环节将回收,不再向外开放 ;比如随着我国发展水平的提升和人民生活福利的提高,国内生产要素成本不断上升,过去那种优质低廉的比较优势日益削弱 ;比如新一轮科技革命和产业变革加速演进,更加凸显了加快提高我国科技创新能力的紧迫性……在这样的大背景下,打通产业链和供应链,形成全国统一大市场将是中国未来最大的优势。但是中国这么大,各地文化、经济发展水平和政府管理水平都不一样,要直接搞统一大市场是比较难的。所以我们需要找准战略性区域,充分发挥重大区域战略的引领作用。将区域战略上升为国家战略,基本目的就是推进统一的区域市场形成,然后在这个基础上推进统一大市场。

    自古以来长三角地域联通、文化相通、风俗习惯相似,是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一,是我国区域一体化起步最早、基础最好、程度最高的地区,也是“一带一路”和长江经济带的重要交汇点,承担着长江经济带发展“龙头”的重任,在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。长三角地区完全有条件和能力率先探索全国统一市场的形成机制,有利于为促进全国区域协调发展积累经验、提供示范。

    《中国税务》:今年以来,习近平总书记多次强调,要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。您认为长三角一体化发展战略对于构建新发展格局有怎样的作用?

    刘志彪:新发展格局,是根据我国发展阶段、环境、条件变化提出来的。自改革开放以来,中国经济深度参与全球化进程,依靠对外开放、吸引外国投资和参与全球化贸易等方式迅速发展,并在短短几十年的时间里就成为世界第二大经济体、制造业第一大国。但是,随着要素成本全面大幅上升,依靠低要素成本形成的国际竞争优势正在明显减弱,与此同时,新动能和新优势仍在培育过程之中,在许多方面具有较强的不确定性。今年以来,新冠肺炎疫情在全球蔓延,全球产业体系受到剧烈冲击。这些因素使得我们在国际大循环中面临更多的风险和困难,迫切需要一个能够重塑我国国际合作和竞争优势的新格局。

    构建新发展格局,形成国内经济与国际经济的双循环体系,是新形势新环境下中国经济的另一种开放模式。不是不要国外市场,更不是封闭起来搞自己的经济循环,而是要在继续参与国际竞争的前提下,让国内市场在资源配置和经济成长中起决定性作用,不仅要以国内大市场体系循环代替“两头在外、大进大出”的单循环格局,而且要让国内市场与国际市场连接起来,以国内市场发展和壮大,促进和带动国内企业参与国际市场循环。

    未来的国际竞争可能会出现产业链与产业链的竞争、产业集群和产业集群之间的竞争。在这种背景下,形成长三角、粤港澳这样区域的产业集群显得尤为重要,这些区域集群都是重要的战略支点。若要形成国内大循环,首先要形成区域大循环。长三角区域具有人才富集、科技水平高、制造业发达、产业链供应链相对完备和市场潜力大等诸多优势,一体化发展有助于把区域分散狭窄的市场聚变为统一大规模的市场。所以总书记要求长三角一体化发展应率先形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,勇当我国科技和产业创新的开路先锋,加快打造改革开放新高地。

    “按照先易后难的原则推进长三角一体化发展,需要进行分类有序推进和重点突破。

    《中国税务》:作为长三角一体化发展专家咨询委员会成员,您认为长三角在一体化发展的过程中,要把握什么样的定位?

    刘志彪 : 2019 年 12 月 1 日,中共中央、国务院正式对外公布《规划纲要》,这是指导长三角地区当前和今后一个时期发展的纲领性文件。

    在发展中,应该准确把握“一极三区一高地”战略定位。“一极”是全国发展强劲活跃增长极,这是 2018 年 11 月习近平总书记在上海考察期间对长三角一体化发展的基本定位,具体要求是长三角要激发市场主体活力,提高创新策源能力,提升参与全球资源配置和竞争能力,在促进我国经济提质增效升级中发挥“稳定器”和“主引擎”作用,增强对全国经济发展的影响力和带动力。“三区”是全国高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区,这是新时代建成社会主义现代化强国、服务中国特色社会主义建设大局赋予长三角的战略重任。“一高地”是新时代改革开放新高地,要求长三角要进一步加快各类改革试点举措集中落实、率先突破和系统集成,以更大力度、更高水平推进全方位开放,加快构建改革开放再出发的新格局。

    《中国税务》:在《规划纲要》中提出 :到 2025 年长三角一体化发展取得实质性进展;到 2035 年,长三角一体化发展达到较高水平。可见长三角一体化发展战略是一项长期的、涉及体制机制方方面面的重大部署,那么实现最终的战略目标,您认为可以有怎样的推进路径?

    刘志彪 :一体化发展是区域协调发展的高级形态,比协调、协同发展的要求更高、难度更大,不可能一蹴而就,必须结合不同区域、不同领域的一体化基础,分区域、分领域有序推进。对长三角一体化发展中可能遇到各种显性和隐形障碍,宜按照先易后难的原则,进行分类有序推进和重点突破。公共基础设施一体化可以率先突破,而涉及民生领域的一体化则需要慎重对待。

    ——对竞争性产业部门,推进区域一体化发展的重点,是要减少政府管制,实现开放的充分竞争,以竞争实现市场协同目标。即使各地的企业在投资领域有重复也不必担心,市场其实不怕竞争也不怕项目的重复投资,怕的是没有竞争的垄断,怕的是缺乏收购兼并机制,怕的是无法正常退出。

    ——对公共品生产领域来说,推进一体化发展的重点工作,主要在基础设施超前规划、建设的统一指挥和连接点的互通等方面。因基础设施建设的统一性、不可分割性特征,各地政府必须主动让渡有关规划、建设和管理的权力,根据一体化协议交给某个机构统一行使,只有这样才能有效地协调公共利益。

    ——对民生性消费领域来说,如教育医疗,这涉及最广泛的既得利益群体,也是最难以突破的领域,因此不能脱离现实发展阶段制约,不能从均贫富的理念和要求出发陷入盲动,不可能在发展差距很大的地区间搞民生的“一样化”,更不可以是“一起化”,一体化发展实质效应是均等地区间、城乡间在公共福利上的差距。

    ——对投资活动领域来说,各地以政府为主的增量资本,或政府投资引导民间投资的活动,可以在企业层面实现地区间就某一项事业的实质性联合,为实现区域一体化发展奠定现实的微观基础 ;而对存量资本,则可以鼓励企业在长三角区域内的收购兼并,消除区域内长期存在的严重产能过剩问题,实现产业发展和市场运作的实质性一体化。

    ——对科技创新领域来说,长三角一体化发展的一个重要目标,是利用一体化的统一大市场功能去实现创新驱动发展。这样,科技创新合作就应该是长三角一体化发展的重要内容。国家已经赋予上海要建设有世界影响力的科技创新中心的重任。能够在长三角一体化发展中充分利用科教资源、人力资本和产业基础,实现这一目标的时间进程将会被大大压缩。

    “以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同,让要素在更大范围畅通流动,凝聚更强大的合力,促进高质量发展。”

    《中国税务》:习近平总书记在座谈会上强调,实施长三角一体化发展战略要紧扣“一体化”和“高质量”。结合习近平总书记提出的这两个关键词,您认为推进长三角一体化发展的主要着力点是什么?

    刘志彪:在我看来,“一体化”和“高质量”之间存在紧密联系。一体化的反面是非一体化,后者是各自为政、行政割据化、缺乏协调机制的发展。由于难以实现规模经济和范围经济,非一体化发展的结果必然是低质量发展。因此,高质量发展必须建立在一体化发展的基础上,以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同,让要素在更大范围畅通流动,有利于发挥各地区比较优势,实现更合理分工,凝聚更强大的合力,促进高质量发展。

    《中国税务》:为什么要强调“打破行政壁垒、提高政策协同”?

    刘志彪 :现在的国内市场并不是统一市场,而是碎片化的市场,是被行政权力分割的块状市场。这导致全国统一市场无法形成,也就无法通过强大国内市场形成对全球资源吸纳的能力,无法用统一市场促进企业达到规模经济状态从而增强国际竞争力。因此,“行政区经济”格局是导致我国潜在的超大规模市场优势无法发挥作用的主要因素。

    《中国税务》:为什么要实现要素在更大范围畅通流动?

    刘志彪:双循环的核心,是统一市场的建设。没有一个统一、开放、竞争有序的市场为基础,国内国际市场连接不起来,也无法形成有效循环。目前中国市场的主要问题就在于虽然市场门类齐全,消费品市场、生产资料市场都比较发达,但是土地、资金、资本包括高层次劳动力市场等要素市场不发达。

    长三角区域市场化发展比较深入,但是当前以市场为基础的一体化机制并没有真正形成。商品市场虽然得到了充分发展,但要素市场尤其是土地市场、货币和资本市场甚至高级劳动力市场发育并不成熟。这带来了一系列后续问题,如资本难以顺畅流入需要重点支持的制造业和中小微企业,实体经济与房地产、金融业之间存在较严重的非均衡现象 ;科技人员和科技资源难以按照市场化要求聚焦到战略性新兴产业的重点领域和关键环节 ;由于有利于实现绿色发展的环境定价机制扭曲,生产要素不能正常流入生态环境问题突出的领域。

    《中国税务》:实现“一体化”和“高质量”,您有哪些建议?

    刘志彪 :推进长三角市场一体化,难点和根本在于治理机制。是不是应该围绕长三角区域“一盘棋”的要求,建立和完善各种行政协调机制?其实不然,以行政手段解决“行政区经济”体制中的行政问题,是没有出路的。我们应该根据社会主义市场经济建设的要求,把内生于发达市场的竞争政策作为推进长三角区域市场一体化高质量发展的手段和机制。这其中的原因很简单,行政手段解决了小区域内的小问题,却会在更大的范围内造成冲突和矛盾。因此根本性办法还是要逐步培育市场机制,限制行政权力干预市场的范围和力度。

    第一,地方政府要让渡部分行政权力交给统一机构去协调。长三角区域的共同、协调和协同发展,最重要的是三省一市(上海市、江苏省、浙江省、安徽省)地方政府要在现有司法制度架构下,大规模地清理和整理违反一体化的规章、文件和其他政策措施,废除、修订与国家《反垄断法》相抵触的条款内容。

    第二,释放上海对内开放的龙头作用。在长三角一体化发展的当下,上海与长三角其他省市之间的关系,不再是简单的中心与外围的等级关系,也不是单纯的接轨和融入上海或者上海辐射周边,更不是先进地区帮助落后地区的关系,而是优势互补,达成合作的平行关系。上海应将人才、技术、资金、信息等要素投入的重心转移至产品设计和研发,鼓励企业将生产环节转移到长三角其他省市,形成合理的空间布局和产业链配套,从而将长三角地区打造成为交易成本和制造成本综合较低、具有全球竞争力的世界级城市群。

    第三,合理推进异地产业园区合作共赢。一是输出品牌园区开高质量发展必须建立在一体化发展的基础上,以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同,让要素在更大范围畅通流动,有利于发挥各地区比较优势,实现更合理分工,凝聚更强大的合力,促进高质量发展。发管理标准和品牌。积极探索以“轻资产”模式为主打,输出品牌园区开发管理标准和品牌,有序推动产业转移和生产要素双向流动,提升长三角各类园区的开发建设和管理水平。二是发挥大企业、大项目在园区建设中的龙头作用。共同集聚培育具有全球影响力的根源性、创新型跨国公司,从产业链和创新链两个层面深度对接长三角园区发展。三是促进自贸区协同发展。利用上海自贸区临港新片区、江苏自贸区相继设立的契机,复制、优化、完善各类创新机制体制,进一步对标高标准国际经贸规则改善营商环境。

    第四,重视企业跨地域经营产生的内生效应。在维持现有行政边界严肃性的前提下,在共同市场建立的过程中,从企业自身发展战略出发,促进各类所有制企业自觉自愿参与并购,使得地区间的低水平的产业竞争,转变为集团内部各个部门之间的合作,长三角的区域一体化分工就演变为大型企业集团内部的产业链、价值链、创新链的分工,实现产权融合和管理整合。
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