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    刘志彪:长三角区域市场一体化与治理机制创新
    发布时间:2020-02-10 来源:学术月刊 作者:刘志彪

    长三角区域高质量一体化发展国家战略,聚焦的是“高质量”和“一体化”两个关键的发展问题。这个国家战略的目标是要通过转变发展方式和重塑经济地理格局,使长三角地区成为全国发展强劲活跃的增长极,成为全国高质量发展的样板区,成为率先基本实现现代化的引领区,成为区域一体化发展的示范区,成为新时代改革开放的新高地。

    那么长三角区域高质量一体化发展应该首先从哪里做起呢?答案是应该从鼓励和支持长三角区域市场一体化开始。主要理由是:

    第一,长三角区域一体化发展只有以市场一体化为核心,才可以逐步把处于分割状态的“行政区经济”聚合为开放型区域经济,把区域狭小规模市场演变为区域巨大规模市场。长三角地区的加总经济规模虽然在全国各区域处于首位,而且由区域内人均收入水平决定的购买力也不能算小,但是就企业发挥规模经济效应所需要的现实市场规模来看,却不能算大。这是因为,长三角与全国其他地区一样,因省际行政关系的分割,该区域市场并不是统一市场,也不是一个可以被企业高质量利用的一体化市场。不要说长三角三省一市之间,即使在一个省的内部,也存在着大量的市场非一体化现象。

    第二,长三角区域一体化发展只有以市场一体化为核心,才可以据此转换经济全球化的发展模式和机制。在过去以出口导向为特征的经济全球化中,长三角地区对全球市场的利用是十分积极而且充分的,但是对区域的、国内的市场利用却是非常不够的,尤其是江浙地区的制造业,借助于全面实施外向型经济发展战略,把大量的过剩产能都销售到了海外市场。在当今逆全球化趋势下,国际市场不可能再像过去那样为长三角的经济发展提供增长动力,未来必须主要利用国内市场,因而培育和形成一个国内强大市场规模的问题显得越来越迫切和重要。只有通过区域市场一体化的手段和工具聚合起强大的区域市场,以及在此基础上逐步形成国内超级市场规模,才有可能构建起类似于美国那种基于大国经济强大内需的经济全球化模式,并在超级规模的内需支撑下,通过企业间的竞争形成合理的产业分工和企业规模,才能为实现基本现代化而需要的、持续的经济增长提供动力机制。

    第三,长三角区域一体化发展只有以市场一体化为核心,才可以据此虹吸全球先进的创新要素,发展中国的创新经济,实现产业链向中高端攀升,实现高质量发展。长三角过去的比较优势是物美价廉的生产要素,利用其加工制造出口长期获取低附加值收入。由于进行国际代工的产品都是由跨国公司事先已经研发和设计好的,代工厂家只需要按图纸生产制造就可以了,因此代工企业并不掌握创新的技术和诀窍。现在长三角低价要素这个优势随着国内生产成本的提高和外国企业的进入正在逐步地衰减。新的比较优势正在崛起,它就是随着区域市场一体化进程加快而日益壮大的国内市场规模。这种强大的区域统一市场或国内强大市场,既有利于促进中国企业取得规模经济效应和国际产业竞争力,又有利于中国企业走出去投资办企业,还有利于中国企业利用自己的巨大需求把研发、设计等知识密集环节向国外企业发包,在这个过程中学习外国企业的知识和技术。

    第四,长三角区域一体化发展只有以市场一体化为核心,才可以使长三角地区突破分割治理的传统模式,进入经济一体化协同治理的新阶段。生产要素市场化配置,即在更广范围内实现自由流动与组合,尤其是劳动力的自由流动与竞争性配置,是市场一体化的核心和重要内容。只有以劳动力为中心的生产要素实现了市场化配置,区域经济一体化才能真正实现,否则任何所谓的一体化都是不完整的,都没有摆脱“分割式治理”的基本特征和属性。而且,所谓的“分割治理”,其实主要就是对生产要素市场化配置进行行政限制。在此基础上所展开的区域发展竞争,也主要体现在要素流动不充分条件下的高速度、高投入、低质量的经济发展。基于市场一体化基础上的区域间协同式治理,就是要求各地以区域统一开放市场建设为目标,坚决破除本位主义的思维定式,在统一规划管理、统筹土地管理、制定促进要素自由流动的制度、创新财税分享机制、推动基础设施共建共享、统筹协调公共服务、联防共治生态环境等方面,合力探索有利于长三角一体化发展的治理结构和治理机制。

    推进长三角区域市场一体化,难点在于实现市场一体化的治理机制创新和建设。在这方面的认识差异很大。例如,对具有独立利益边界的长三角“行政区经济”的市场一体化问题,一种较为流行的观点是必须加强对各行政主体一体化国家战略“一盘棋”意识的教育,必须通过设置高一级的行政机构,或者通过行政机构的撤并,或者通过强化政府协调职能,才能进一步推进。也有观点认为,只有通过竞争政策破除行政主体设置的各种有形和无形的行政壁垒,才能强化市场主题的活力,才能进一步完善竞争关系,才能在开放中实现竞争协调的一体化。同时,有更多的人认为,只有建设、完善和创新长三角区域治理机制,才是在现有的行政体制中实现市场高质量一体化发展的最有效途径。

    其实,以行政手段解决“行政区经济”体制中遇到的行政问题,是没有出路的。如果行政手段真的有效,那么过去的计划经济体制何至于会土崩瓦解呢?如果行政合并总是有效的,那么把沪苏浙皖合并起来,恢复原华东区的建制不就完了吗,国家何必费那么大的劲去搞什么长三角一体化发展战略呢?因此,重点是要寻求与市场一体化发展相适应的区域治理机制,想重回旧体制,肯定是错误的,是没有前途的。

    应该根据社会主义市场经济体制发展的要求,把内生于发达市场经济体制的竞争政策,作为推进长三角区域市场高质量一体化发展“一盘棋”的手段和机制。其一,竞争政策是保护竞争的法治化的治理机制,它保护竞争而不保护竞争者,有利于实现由市场竞争协调的市场一体化。在统一的竞争政策协调下,所有各种针对市场主体的歧视性约束都取消了,竞争条件也公平和均等了,对各种所有制、技术水平、企业规模、各个地区的企业都是一视同仁的,这样市场留下的就是关于效率的竞争。谁效率低,谁就被无情地淘汰;谁效率高,谁就在市场上留下。这样生存下来的企业就是真正能为社会创造价值和财富的优秀企业,也就真实地展现了高质量发展的进程。其二,竞争政策是限定政府在市场中职能的法治化的治理机制。竞争政策不仅反对行政垄断,从而有利于破除各种反市场一体化的行政力量,而且竞争政策主张清理和废除一切妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,限制政府干预市场的空间和领域,从而有利于界定政府在市场中的职能和权力边界。政府干预导致市场非一体化的一个重要力量,就是政府授予市场中的企业尤其是国有企业的行政垄断权力。行政垄断排斥其他企业进入市场,强制对所服务的企业收取高额费用,指定客户购买其产品或服务,这一系列的垄断行为都有损于社会福利,有损于市场效率,因而反行政垄断就是鼓励市场一体化发展。在国际市场上,中国正从过去遵守执行世界规则向参与制定和执行世界规则的地位转变,更要首先在国内实施严厉的竞争政策。如果真正能够做到,那么政府的行政权力对市场的干预空间和领域是非常有限的,而且由于任何其他经济政策的出台,都必须以竞争政策为基础进行矫正和校对,任何违反竞争法的经济政策都会打回去重新审理和制定,因此一切来自政府的这种超经济强制的力量,都会受到竞争法的限制。其三,竞争政策是限制企业运用市场势力垄断市场的法治化的治理机制,它反对企业运用各种攻击性、掠夺性的手段获取垄断地位,从而有利于破除各种反市场一体化的市场势力。企业可以在市场竞争中通过创新、管理、广告、收购兼并等行为形成市场势力。市场势力体现为垄断,但是不一定具有垄断能力就要被起诉。只有在具有市场势力且运用这种势力攻击竞争对手、对竞争对手和客户造成实质性危害的企业,才会受到竞争法的指控。允许企业形成市场势力是鼓励企业进行基于效率的竞争,不允许企业运用市场势力损害竞争者,是保护市场公平竞争。竞争政策的这种协调效应,表明它是市场一体化发展的制度基石。其四,竞争政策是鼓励企业运用收购兼并实现市场一体化的法治化的治理机制,它可以作为宏观经济一体化的微观基础手段和方法。很多通过政府强力干预的非一体化事务或者低效率现象,通过企业的市场化运作,就可以轻松解决。例如,严重的产能过剩问题,政府冒着刺破金融泡沫和引起经济波动的风险强力去干预,强制去产能,费力不讨好、成本高昂暂且不论,其实际效果也是值得重新评估的。如果放开和鼓励行业内的优势企业去进行收购兼并,那么不仅可以很快消除产能过剩问题,而且可以借势成长起超大规模企业,从而在竞争中塑造出中国的跨国公司。有时候,一个行业内的产能过剩问题,只需要行业内高效率企业并购后,开几个产业调整布局的董事会就可以解决。正是因为收购兼并具有实现市场一体化的巨大功能,所以长三角区域市场一体化要大力推进兼并收购活动,国家的竞争政策也要为今后全国各地实施一体化战略留下一定的灵活操作的空间。
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