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    刘志彪、孔令池:按照先易后难的原则推进长三角一体化发展
    发布时间:2019-12-03 来源:长江产业经济研究院 作者:刘志彪、孔令池

    内容摘要

    推进长三角区域一体化发展,必须按照先易后难的原则,进行分类有序推进和重点突破,公共基础设施一体化可以率先突破,而涉及民生领域的一体化则需要慎重对待。现阶段尤其要全力释放上海对内开放的龙头作用,推进异地产业园区合作共赢,重视企业跨地域经营产生的内生效应。

    一、根据具体的领域设计一体化推进的次序和重点

    对长三角一体化发展中可能遇到各种显性和隐形障碍,要按照先易后难的原则,进行分类改革和制度创新,就具体问题一项一项分析和解决,坚决避免在一体化的广泛领域中发抽象的议论,把推进行动落实在具体的项目中。

    第一,竞争性产业部门。地方集中资源发展少数热门产业带动区域转型升级,这在某种意义上已经成为一种模式定势。根据统计,过去16个城市口径下的长三角城市群中,各地“十三五”规划选择电子信息业的有12个,选择汽车作为重点发展产业的城市有11个,选择石化业的有8个。高新技术产业的发展也主要集中在IT产业、生物医药、新材料产业等方面。我们认为在竞争性产业部门推进区域一体化发展的重点,不是政府去详细地规划、规定哪个地区布局什么产业,生产什么产品和服务,而是要减少政府管制,实现开放的充分竞争,以竞争实现市场协同,达到资源配置最优的目标。即使各地的企业在投资领域的项目有所重复,但也是市场竞争无法避免的,是分散决策中的合理现象,也是市场竞争所需要的。市场其实不怕竞争也不怕项目的重复投资,怕的是没有竞争的垄断,怕的是缺乏收购兼并机制,怕的是无法正常退出。这才是问题的根本所在。

    第二,公共品生产领域。在一种具有利益边界明确的制度结构下的市场竞争, 地方政府必然是寻求行政边界内的利益最大化和成本最小化,表现为公共产品收益尽量在本地实现,而建设成本最好是由中央政府或其他省市承担。这导致公共产品除了盲目竞争和重复建设之外,在选址和建设方式等方面也是为了本区域的利益最大化,而不是从长三角一体的整体角度配置公共资源。因此,在公共品生产领域推进一体化发展的重点工作,主要在基础设施的超前规划、建设的统一指挥和连接点的互通、管理协调上的一致性等方面。因基础设施建设的统一性、不可分割性特征,各地政府必须主动让渡有关的规划、建设和管理的权力,根据一体化协议交给某个机构统一行使,只有这样才能有效地协调公共利益。如长三角一体化示范区的建设,如果青浦、吴江、嘉善等地不是按照这个原则来规划建设和管理基础设施,那么在横跨三个行政区的边界内运营示范区,必然存在严重的协调和效率问题。

    第三,民生性消费领域。这个领域的区域一体化发展,其实质效应是均等地区间、城乡间在公共福利上的差距。因此它涉及最广泛的既得利益群体,也是最难以实现的领域,需要十分慎重。尤其是与户籍、地方财政投入有关或挂钩的各种本地人的福利,如教育、医疗、养老、基本住宅等领域的一体化,现在基本上没有可以立即实施的社会条件。这些领域直接涉及本地居民个人利益。在供给资源较为丰富的发达地区,公共资源会在所谓的民生一体化中变得拥挤不堪,大城市的本地居民利益也会迅速被稀释,从而一定会遭到本地居民的强烈抵制和反对。因此一体化战略在现阶段,不能脱离现实发展阶段制约,不能从均贫富的理念和要求出发陷入盲动,不可能在发展差距很大的地区间搞民生的“一样化”,更不可以是“一起化”。地区间民生发展水平差距的平抑,要通过生产率差距的缩小和分配调节逐步来实现。

    第四,投资活动领域。投资可以实现增量资本或存量资本的股权联合,因而可以作为实现一体化发展的有效工具。就增量资本来说,各地以政府为主的投资,或政府投资引导民间投资的活动,可以在企业一级实现地区间就某一项事业的实质性联合,为实现区域一体化发展奠定现实的微观基础,如可以考虑在长三角一体化示范区内,由上海领头三省一市政府带领企业共同投资举办科技创新企业;可以在沿一带一路走出去的过程中,引导和帮助长三角地区的民营企业联合起来投资经济技术开发区,以此在达到国际产能合作的目的。就存量资本来说,鼓励企业在长三角区域内的收购兼并,除了可以消除区域内长期存在的严重的产能过剩问题外,还可以实现产业发展和市场运作的实质性一体化。

    第五,科技创新领域。长三角区域一体化发展的一个重要目标,是利用一体化的统一大市场功能去实现创新驱动发展。这样,科技创新合作就应该是长三角一体化的重要内容。国家已经赋予上海要建设有世界影响力的科技创新中心的重任。如果能够在长三角一体化中充分利用江浙皖的科教资源、人力资本和产业基础,实现这一目标的时间进程将会被大大压缩。但是我们应该看到,科技创新合作是外部性最大的事情,制度设计稍有疏忽,就很容易出现搭便车的情况,从而使合作进程受阻。从西方发达国家企业间进行科技创新合作的实践看,真正成功的案例并不多,可总结的经验或规律也很少见。这提示我们,对长三角科技创新一体化的问题,要有严密的机制设计,对政府出面干预研发合作的实际效果,也要有清醒的预判。

    二、推进长三角区域一体化发展的对策建议

    第一,地方政府要让渡部分行政权力交给统一机构去协调。长三角区域的共同、协调和协同发展,最重要的是四省市地方政府要在现有司法制度架构下,各地把这种执法权委托让渡给某个超越本地利益的机构,明确其主要职能是开展公平竞争审查,以竞争法为依据,尽快启动对地方性法规的审查行动,开展大规模地清理和整理反一体化的规章、文件和其他政策措施,废除、修订与国家《反垄断法》相抵触的条款内容。这个机构从精兵简政的角度看,可以由现在各地的法院通过合作形成,作为具体的执行机构。

    第二,全力释放上海对内开放的龙头作用。过去上海在对内开放中的引领作用发挥得不够。在长三角区域一体化发展的当下,上海与长三角其他省市之间的关系,不再是简单的中心与外围的等级关系,也不是单纯的接轨和融入上海或者上海辐射周边,更不是先进地区帮助落后地区的关系,而是优势互补,达成合作的平行关系。上海应不断强化服务、管理、集散、创新等城市职能,加快构建以服务业为主的现代产业体系。上海应主动逐步退出一般性的、劳动密集型、能耗高的制造业,重点突破证券保险、国际运输、信息服务、研发与技术服务、国际商务、文化和会展旅游等服务业领域,并借助上海总部经济发达的优势,将人才、技术、资金、信息等要素投入的重心转移至产品设计和研发,鼓励企业将生产环节转移到长三角其他省市,形成合理的空间布局和产业链配套,从而将长三角地区打造成为交易成本和制造成本综合较低、具有全球竞争力的世界级城市群。

    第三,合理推进异地产业园区合作共赢。推动异地合作共建产业园区,应注意以下几个方面的问题:一是输出品牌园区开发管理标准和品牌。鼓励品牌园区开发商加强与长三角园区共建,积极探索以“轻资产”模式为主打,输出品牌园区开发管理标准和品牌,与当地政府密切合作,有序推动产业转移和生产要素双向流动,提升长三角各类园区的开发建设和管理水平。二是发挥大企业、大项目在园区建设中的龙头作用。瞄准世界主流产业发展方向,坚持发挥大项目示范带动作用,共同集聚培育具有全球影响力的根源性、创新型跨国公司,从产业链和创新链两个层面深度对接长三角园区发展。三是促进自贸区协同发展。利用上海自贸区临港新片区、江苏自贸区相继设立的契机,复制、优化、完善上海自贸区和浙江自贸区的各类创新机制体制,进一步对标高标准国际经贸规则改善营商环境。

    第四,重视企业跨地域经营产生的内生效应。欧共体成功的经验表明,跨区域的企业联合、合作、合营以及兼并收购等活动,可以在本区域内产生以市场为导向的自我联合效应,实现企业集中、市场集中和产业集聚,从而自发产生区域一体化发展的内生效应。因此,在维持现有行政边界严肃性的前提下,在共同市场建立的过程中,坚持企业在并购中的主体地位,从企业自身发展战略出发,促发各类所有制企业自觉自愿参与并购,鼓励长三角企业在微观基础领域中自由并购式投资,使得地区间的低水平的产业竞争,转变为集团内部各个部门之间的合作,长三角的区域一体化分工就演变为大型企业集团内部的产业链、价值链、创新链的分工,这种企业集团内部的协调难度将大大小于政府之间的协调难度。此外,为克服单一企业体量太小、力量不足的缺陷,大力鼓励长三角企业联合起来兼并收购,以此降低内耗和收购成本,实现产权融合和管理整合。比如,长三角三省一市可以协调本地企业组团到长江中上游和“一带一路”国家以办开发区的形式投资建设制造基地,本地企业则在长三角发展以总部经济为主,逐步确立长三角地区在全国乃至全球分工体系中的“链主”地位。
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